Droit Public & Etudes Politiques

Les caractéristiques du contrôle des chambres régionales des comptes en terme d’autonomie – Section II :
Le contrôle des chambres régionales des comptes est caractérisé par un important pouvoir d’investigation des magistrats ce qui leur confèrent une autonomie relativement large (§ 1.) mais l’autonomie peut aussi être perçue en terme d’indépendance des chambres entre elles du fait que, par principe, aucune procédure n’est commune aux différentes chambres (2.).
Paragraphe 1 : L’autonomie des magistrats et leurs limites en terme d’opportunité
La chambre régionale des comptes est relativement autonome en ce qui concerne le choix des organismes contrôlés. En effet, dans la plupart des cas, la vérification de la gestion verra l’auto saisine de la chambre régionale des comptes.
Tout d’abord, les magistrats disposent d’une certaine indépendance qui résulte de son statut tel que son inamovibilité, des obligations auxquelles il est tenu, de celles qui découlent de sa prestation de serment ainsi que des garanties procédurales.
Les magistrats130 disposent de pouvoirs d’investigation relativement étendus qui leur sont attribués par le code des juridictions financières qui dispose en son article L. 241- 2 : « les magistrats des chambres régionales des comptes disposent, pour l’exercice des contrôles qu’ils effectuent, de l’ensemble des droits et pouvoirs attribués à la Cour des comptes(…) » soit, selon l’article 12 du décret n° 83- 224 du 22 mars 1983 : « les rapporteurs

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Les suites de la procédure à la lumière de la loi du 21 décembre 2001 – Paragraphe 2 :
Ainsi, ce rapport rédigé par le magistrat instructeur constitue en quelque sorte la clôture de la phase d’instructions. En effet, il permet de relater le travail réalisé par le magistrat et décline toutes les étapes de la réflexion du conseiller lui permettant d’aboutir à ces conclusions et même les fausses pistes sont décrites dans le rapport. Afin d’éclairer la formation délibérante, le magistrat marque chaque point par une apostille présentant son point de vue et des apostilles « visa » constituent les éléments que le rapporteur juge intéressant d’insérer dans la lettre d’observations définitives. De plus, des mentions peuvent être faites sur la nécessité d’un contrôle d’un organisme associé, mention étant susceptible d’être reprise lors de l’élaboration du programme de travail de la chambre118.
Sur un plan formel, le rapport sera étayé de toutes les pièces que le magistrat a utilisé lors de son analyse. Une fois établi, ce rapport sera déposé sur le bureau du président de section qui le signera. De plus, ce rapport pourra être transmis au ministère public qui pourra intervenir à ce stade de la procédure selon les attributions qui lui sont conférées par l’article 25 du décret du 23 août 1995 et fera part de ses conclusions mais ceci n’est pas une obligation juridique.
Enfin, ce rapport sera inscrit à l’ordre du jour du délibéré de la chambre réunie en formation plénière ou

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L’efficacité du contrôle de la gestion des chambres régionales des comptes – Partie II :
Chapitre I : La procédure de contrôle des magistrats de la chambre régionale

Section I : La description de la procédure

Les magistrats des chambre régionale des comptes poursuivent une certaine procédure dans le contrôle de la gestion qui leur est propre en ce sens que chaque magistrat adopte sa méthode de travail (§ 1.) mais cette autonomie comporte certaines limites (§ 2.).

Paragraphe 1 : le choix des thèmes de contrôle

Le contrôle de la gestion découle du contrôle juridictionnel de l’examen des comptes. Ainsi, le magistrat instructeur va découvrir la plupart des cas de par ce biais. Rappelons que le champ d’investigation de la chambre régionale des comptes est relativement large111.
En effet, sont susceptibles d’être soumis au contrôle de la gestion, outre les collectivités territoriales et leurs établissements publics selon l’art. L. 211- 8 du CJF, les organismes ayant un lien financier direct ou indirect avec les collectivités notamment les sociétés d’économie mixte locale, les groupements d’intérêt public et les groupements d’intérêt économique ainsi que les associations subventionnées.
De plus, la loi du 6 février 1992 a complété le champ de compétence de la chambre avec la vérification des conventions relatives aux marchés ou aux délégations de service public. Ce sont des critères larges mais ce sera à la chambre et plus précisément au commissaire du gouvernement de montrer que

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Le contrôle de la performance financière et les indicateurs de résultats – Paragraphe 2 :
Corrélativement à la nécessité de fixer des objectifs pour une amélioration de la gestion publique, la fixation d’indicateurs est inévitable dans l’optique de mesure des actions de politique publique.
Dans le cadre de la RCB, des indicateurs de la performance du système ont été mis en place permettant de mieux connaître l’impact des actions définies. En effet, le budget de programme nécessite pour être performant une réactualisation des données ce qui suppose la mise en place d’indicateurs permettant d’orienter le budget sur la voie de l’efficacité de ses actions. En effet, « le contrôle de l’action dans le cadre des budgets de programmes consiste à surveiller et corriger l’application de ces budgets en se fondant sur une évaluation permanente des coûts et des résultats obtenus et ce par rapport aux objectifs. C’est là qu’intervient une batterie d’indicateurs définis au préalable. »100.
La loi organique du 1er août 2001 prévoit que « les gestionnaires de programme doivent s’engager sur des objectifs et rendre compte chaque année des résultats obtenus101 ». Afin de pouvoir vérifier ultérieurement l’efficacité du programme envisagé par le gestionnaire, une série d’annexes doivent être jointes dans le projet de loi de finances et notamment le projet annuel de performance qui contient, dans un souci de lisibilité et de transparence, les objectifs fixés pour l’année n+1, les résultats

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Les incidences des lois de 2001 en terme budgétaire – Section II :
Les réformes survenues cette année 2001 sont de véritables révolutions engendrant un changement de logique budgétaire au niveau du budget de l’Etat mais aussi au niveau des collectivités avec la nécessité de fixer des objectifs (§ 1.) ce qui a permis avec l’aide d’indicateurs de résultats de mieux connaître l’impact des politiques publiques mises en œuvre avec un contrôle de performance (§ 2.).
Paragraphe 1 : La mise en place des objectifs, une nécessité
La modernisation de la gestion de l’Etat et des collectivités implique une réforme de la structure budgétaire orientée vers une fixation d’objectifs permettant la mesure des résultats atteints et, par ce biais, une meilleure responsabilisation des gestionnaires.
Ainsi, il apparaît intéressant d’analyser la première tentative française de modernisation du budget de l’Etat. Cette expérience de RCB a été inspirée par l’instauration dans les administrations américaines du Planning Programming Budgeting System ou PPBS, méthode proposée par le ministre de la défense, R. Mac Namara, aux fins d’introduire la rentabilité dans les décisions budgétaires et dans l’organisation de l’administration ce qui est synonyme d’une certaine qualité de la gestion et est hérité entièrement de la logique de l’entreprise privée. Cette procédure mise en place dans ce ministère a offert des résultats concluants et consistait, en premier lieu, en la fixation d’objectifs à moyen

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Un regard sur la sincérité des dépenses et des évaluations effectuées – Paragraphe 2 :
Le souci de sincérité et transparence des évaluations provient autant des administrations de l’Etat que des collectivités locales.
Au niveau des administrations et des services de l’Etat, « Le conseil constitutionnel a élaboré progressivement une jurisprudence tendant à consacrer le principe de sincérité des lois de finances »80. Ce principe a été évoqué pour la première fois dans la décision du conseil constitutionnel 93-320 DC du 21 Juin 1993 à propos de l’examen de la loi de finances rectificative pour 1993. Dans le même sens, la décision du conseil constitutionnel 94-351 DC du 29 Décembre 1994 a consacré un titre spécifique à la sincérité consacrée aux droits du parlement puisqu’une atteinte à ce principe tend à vicier le jugement que le parlement peut porter sur les comptes.
Ainsi, ce principe de sincérité peut être défini sur un plan comptable comme l’application de bonne foi des règles et procédures en fonction de la connaissance que les responsables doivent avoir de la réalité ce qui implique que la comptabilité donne « des informations adéquates, loyales, claires, précises et complètes ». Ainsi, la sincérité des évaluations est appréciée en fonction de la « bonne foi » de l’ordonnateur et non sur la véracité de ses évaluations. Selon Alain Lambert, « La sincérité implique que les comptes ne cherchent pas à dissimuler des éléments, masquer des faits ou encore évaluer de manière

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Le point de vue des magistrats instructeurs places auprès des chambres régionales des comptes – Chapitre II :
Section I : Les éléments pris en compte par les magistrats au titre de l’efficacité de la dépense
Lors de l’examen de la gestion d’une collectivité, les magistrats instructeurs veillent à regarder l’utilité publique de la dépense (§ 1) mais aussi regardent si les comptes présentés sont sincères et transparents (§ 2). Cette étude portera sur les collectivités locales mais aussi montrera les transformations affectant les services administratifs de l’Etat, en soulevant que les préoccupations des collectivités sont en fait d’ampleur nationale.
Paragraphe 1 : L’intérêt public de la dépense ou le non gaspillage des crédits
L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique peut signifier un regard sur l’utilité de la dépense publique soit pour son intérêt public communal.
Cette préoccupation de la mesure de l’utilité de la dépense n’est pas récente et a émergé par le biais du calcul économique, principe dégagé par de grands administrateurs de l’Etat soit Colbert, Vauban afin de moderniser le domaine public. Exigence posée par l’influence de la philosophie des lumières et repris avec la révolution industrielle au XIXème siècle, cette optique de gestion optimale perdure60. Dans le même sens, Jules Dupuit61 a réalisé une analyse sur les travaux publics et s’est proposé de mesurer l’utilité d’un objet en fonction du prix que chaque consommateur est prêt

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La difficile émergence du contrôle de gestion au niveau local – Paragraphe 2 :
« Une des voies qui s’ouvre aux communes dans la recherche d’une plus grande efficacité dans leur gestion passe par l’évolution des méthodes de gestion financière et par le développement d’un contrôle de gestion »47. Comme la structure étatique, les collectivités territoriales doivent avoir recours au contrôle de gestion dans leur quête d’efficacité de la dépense publique. En effet, ce contrôle se révèle utile à une collectivité qui désire connaître les coûts, fréquentation de ses équipements, le service rendu… « Le contrôle de gestion est une procédure d’alerte capable de détecter, en temps réel, des dérives et de renseigner sur leur évolution »48.
L’idée de mettre en place le contrôle de gestion dans la collectivité provient d’origines diverses, notamment d’influences extérieures mais, surtout, dans un souci de résoudre des problèmes, d’accroître la communication entre les services ainsi que la volonté de modernisation.
Toutefois, l’inconvénient que l’on retrouve dans les collectivités est la faiblesse de mise en œuvre du dispositif. L’auteur Patrick GIBERT démontre bien ce souci : « La politique que constitue l’instauration ou l’innovation d’un système de contrôle de gestion peut avoir fait l’objet d’une élaboration méthodique et rigoureuse et ne donner cependant que des résultats décevants si sa mise en œuvre est faible »49.
Alain Burlaud50 considère que, pour que le

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Un contrôle interne de gestion adapté au changement de perspectives des administrations publiques – Section II :
« La conduite d’une entreprise a trop longtemps été considérée comme une aventure dont les risques n’étaient pas toujours ressentis et mesurés pour ceux qui s’y adonnaient »37. Cette citation introduit le développement du contrôle de gestion dans l’entreprise qui a été transposé dans les services administratifs de l’Etat où son développement est imminent (§ 1.) ainsi que dans le cadre territorial où son émergence est relativement difficile (§ 2.). Ce contrôle apparaît comme une nécessité si l’objectif assigné en matière de développement des administrations se traduit en terme de qualité.
Paragraphe 1 : Le contrôle de gestion dans les services administratifs de l’Etat, en chantier
« La finalisation de la gestion des administrations publiques est longtemps passée pour une thérapeutique efficace de la bureaucratie. La direction par objectif a été érigée en modèle de management et proposée aux administrations les plus dynamiques. Le contrôle de gestion séduit les managers-fonctionnaires à la recherche d’un nouveau langage et d’une nouvelle légitimité »38. En effet, la modernisation de l’administration entraîne corrélativement la naissance de ce contrôle et le comité interministériel à la réforme de l’Etat en fait une de ses priorités. L’intérêt de ce projet est la maîtrise du travail des hommes et de leur action pour une plus grande efficacité des travaux

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L’évaluation des politiques publiques – Paragraphe 2 :
Dans une démarche tendant à introduire la notion d’efficacité dans le secteur public, il apparaît important de voir l’impact des politiques publiques en ce sens.
« L’évaluation s’attache à mieux connaître le coût réel des actions publiques d’une part; elle devrait permettre une meilleure allocation des moyens, d’autre part 32». De plus, la politique publique peut être définie comme un ensemble de décisions et d’activités que des acteurs nationaux ou locaux prennent et réalisent dans le but de résoudre des problèmes collectifs.
Ainsi, il est nécessaire de souligner la corrélation entre cette démarche évaluative et la mesure de la performance publique puisque, pour réaliser cette mesure, l’étude des politiques publiques et de leurs impacts apparaît inévitable. En effet, l’évaluation de cette performance se fonde sur quatre critères que sont l’effectivité, l’efficacité, l’efficience allocative et productive33.
De manière plus générale, l’évaluation peut être définie comme un élément de comparaison des objectifs, de la mise en œuvre et des résultats d’une politique, d’un programme, d’un dispositif, d’un projet, et à formuler un jugement sur celui-ci. Ainsi, les fonctions de l’évaluation consistent essentiellement dans le fait de comprendre et de juger, alors que celles du contrôle, de l’audit et de l’inspection sont principalement de contrôler et de conseiller. Cette distinction entre les termes est nécessaire car cela

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Une tentative de définition de la notion d’efficacité de la dépense publique – Partie I :
Chapitre I : Une approche moderne de la gestion publique basée sur des caractéristiques économiques
La mise en place de la modernité de la gestion publique est un travail long et une des priorités en matière de développement de la gestion publique.
M. Jean Pierre WEISS15 exprime parfaitement cette idée lors de l’élaboration du guide d’auto- évaluation du contrôle de gestion à l’usage des administrations d’Etat : « Les matériaux commencent à être livrés, le panneau annonçant le chantier est sur le point d’être posé, avec une date de début des travaux. Les ouvriers ont envie de construire la maison et ses habitants aspirent à l’occuper. Cela devra sans doute se faire par étapes successives. Les derniers étages ne seront pas achevés avant longtemps, mais le confort des premiers étages sera supérieur à celui des demeures actuelles. Cela encouragera donc à poursuivre le chantier. Les ouvriers s’appellent les agents du service public, les habitants sont les citoyens, les usagers, les contribuables. Le panneau annonce l’ouverture d’un grand chantier baptisé la modernisation de la gestion publique. La maison s’appelle le service public citoyen et on la trouve dans la rue de la démocratie »16.
Ce premier chapitre se proposera de dégager la notion de l’efficacité de la dépense publique tant au niveau des services de l’Etat que dans les collectivités territoriales car la recherche de la modernité

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