Droit Public & Etudes Politiques

2.2.2 Les limites du renforcement de l’utilisation du contingent préfectoral

La mobilisation du contingent préfectoral apparaît comme la clef de voûte de l’effectivité du droit au logement opposable.

Cependant, le contingent préfectoral est-il le meilleur outil pour attribuer des logements ?

D’une part, le contingent préfectoral semble présenter des limites d’ordre quantitatif.

En effet, face aux 3 millions de demandeurs potentiels, les 100 000 logements du parc locatif social et les 13 000 logements privés conventionnés semblent insuffisants. Ainsi, on peut s’interroger sur le fait que seul ce contingent préfectoral supporte l’effort national : qu’en est-il des contingents du 1 % logement, des bailleurs, des collectivités locales, et même les locaux vacants réquisitionnés ?

D’autre part, le contingent préfectoral présente des limites d’ordre « qualitatif » étant donné qu’il repose principalement sur le parc locatif social. Ainsi, la loi du 5 mars 2007 donne finalement le droit à l’Etat d’attribuer des logements à des demandeurs prioritaires dans des organismes HLM. Cette mobilisation du parc locatif social apparaît cependant contradictoire avec d’autres objectifs affichés par le législateur dans sa politique du logement social.

Il apparaît effectivement contradictoire de proclamer le droit au logement opposable grâce à un renforcement de la mobilisation du parc locatif social tout en diminuant le nombre de logements sociaux et en continuant à afficher des objectifs de

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2.2 Les organismes HLM, véritables débiteurs du droit au logement opposable

Après s’être penché sur les responsabilités des différents acteurs de la politique du logement dans la mise en œuvre du DALO, il s’agit de s’intéresser à la dimension concrète de la mise en œuvre du droit au logement : quel débiteur pour quel logement ?

En effet, une fois la procédure administrative puis juridictionnelle effectuée, le demandeur peut recevoir une décision lui reconnaissant le droit à l’attribution d’un logement dont est responsable l’Etat.

Cependant, il semblerait que le mécanisme introduit par la loi DALO fasse des organismes bailleurs les véritables débiteurs du droit au logement opposable.

En effet, la loi DALO prévoit que l’Etat utilise le contingent préfectoral afin de loger les personnes en situation d’urgence.

Par conséquent, il semblerait que le système d’obligations en matière de logement pèse véritablement sur les organismes bailleurs et notamment les bailleurs sociaux.

Pourtant, il semblerait que la mobilisation du contingent préfectoral, levier principal de l’attribution de logement dans le cadre du DALO, ne soit pas l’outil le plus efficace pour le rendre le droit au logement effectif.

La mobilisation du contingent préfectoral est un outil qui a déjà montré ses limites : il est limité (60 à 70 000 logements) et déjà largement engorgé (étant donné le faible « turn over »).

Ainsi, le législateur semble avoir répondu à la question « quels logements ? »

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2.1.2 Un renforcement de l’Etat dans la mise en œuvre du droit au logement opposable.

Afin de garantir l’effectivité du droit au logement, la loi du 5 mars 2007 se devait de relever le défi de la réorganisation des responsabilités dans la mise en œuvre du droit au logement.

En effet, comme le déplorait Bernard Larcharme, secrétaire général du Haut Comité pour les personnes défavorisées121 :

« La complexité et l’éclatement de cette organisation politique territoriale permettent à chaque niveau de la puissance publique de détenir la capacité de s’opposer au développement des politiques nécessaires pour répondre au droit au logement tant qu’aucun, par sa seule action, ne peut en assurer la mise en œuvre. »

Le législateur a donc tenté de clarifier la situation en consacrant l’Etat comme garant principal, de la mise en œuvre du droit au logement

a) Des obligations de mise en œuvre du DALO qui reposent principalement sur l’Etat

∙ Une limitation des obligations des communes

La commune est un niveau d’intervention qui présente le défaut de ses qualités : les communes ont l’avantage de la proximité mais le défaut du repli sur le territoire. Ainsi, il est plus difficile d’organiser un territoire national équilibré en s’appuyant uniquement sur les collectivités locales, bien qu’elles soient des relais essentiels.

Par conséquent, poursuivant une logique enclenchée avec la loi du 13 août 2004 « Loi et Responsabilités », la loi DALO s’inscrit donc dans une

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2. La clarification des rôles dans la mise en œuvre du droit au logement

La politique du logement en France souffre d’un enchevêtrement complexe des niveaux de compétences et des dispositifs.

Il semblerait qu’à défaut d’avoir consacré le droit au logement comme un droit effectif universel, la loi du 5 mars 2007 ait au moins permis d’identifier un « chef de file » dans la mise en œuvre du droit au logement.

En effet, comme l’indique Jean-Philippe Brouant, maître de conférences Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne : « On peut se demander si le dispositif n’est pas finalement destiné à mettre de l’ordre dans le mécano institutionnel de la politique du logement ». .

La loi du 5 mars 2007 semble avoir clarifié les enjeux relatifs à la responsabilité de l’action publique dans le domaine du logement social, et les rôles respectifs de l’Etat et des collectivités territoriales.

Ainsi, le législateur a choisi de faire de l’Etat le garant du droit au logement pour éviter de faire peser sur les collectivités territoriales une charge supplémentaire. Certains Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) volontaires pourront toutefois se voir déléguer la mise en œuvre du droit au logement.

Cependant, si l’attribution des logements est sous la responsabilité de l’Etat, il semblerait qu’elle soit concrètement à la charge des bailleurs sociaux. En effet, le levier principal prévu par la loi pour fournir des logements aux personnes dont la demande a été reconnue comme

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b) Une procédure spéciale

Le législateur a voulu créer une nouvelle procédure contentieuse, considérant que ni le contentieux de l’annulation ni le contentieux de la responsabilité n’était adapté à la situation.

En effet, le contentieux de l’annulation ne donne au demandeur qu’une satisfaction juridique puisque le juge administratif ne peut que prononcer l’annulation de la décision.

Le contentieux de la responsabilité, quant à lui, donne une satisfaction matérielle puisque la décision du juge peut aboutir à l’indemnisation d’un préjudice. Cependant, l’indemnisation ne pourrait donner lieu qu’au versement de dommages et intérêts et non à l’attribution d’un logement. Or, il semblerait que les débiteurs du droit au logement préfèreront remplacer leur obligation d’attribuer un logement par le versement de dommages et intérêts, comme l’expérience l’a montrée dans l’application de l’article 55 de la loi SRU.

Par conséquent, le législateur semble avoir créé une procédure contentieuse à la croisée du contentieux de l’annulation et de la responsabilité.

En effet, la loi DALO a créé un recours contentieux spécial qui suscite des interrogations quant à sa nature. Puisque le législateur ne l’a pas précisée, la jurisprudence déterminera la catégorie à laquelle appartiendra ce nouveau recours.

S’agit-il d’un office en plein contentieux ou en excès de pouvoir ?

L’enjeu de telles interrogations réside dans l’étendue du pouvoir que le législateur a

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1.2.2. La création d’une procédure contentieuse d’urgence spéciale

Le législateur a prévu que les demandeurs reconnus en situation prioritaire et urgente par la commission de médiation, qui n’ont pas reçu de proposition de relogement dans un délai réglementaire (3 à 6 mois), puissent saisir le tribunal administratif par la voie de la nouvelle procédure spéciale d’urgence de l’article L 778-1 du Code de la Justice administrative.

Cette voie de recours ne sera ouverte qu’à compter du 1er décembre 2008 pour certaines catégories de demandeurs reconnus prioritaires par la commission et à tous les demandeurs à partir du 1er janvier 2012.

La loi du 5 mars 2007 va ainsi créer un nouveau contentieux, celui de l’inexécution des décisions de la commission.

En effet, une fois que la commission a défini la personne comme prioritaire et que le préfet saisi d’une demande de logement n’a pas fait d’offre dans un délai de 6 mois, le juge administratif peut être saisi du fait de cette non-proposition du préfet.

Ce nouveau contentieux suscite beaucoup d’interrogations au sein de la doctrine, qui craint une prolifération du contentieux.

a) Une procédure d’urgence

Le recours contentieux créé par la loi DALO est une procédure de jugement en urgence par un juge administratif. Elle permet d’écourter le délai de décision du juge à 2 mois et ainsi d’accélérer le temps de réponse à des personnes en situation de précarité.

L’article 9 de la loi DALO dispose que le demandeur de logement

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1.2. Les recours contentieux

La loi DALO va donner lieu à deux types de contentieux : le contentieux des décisions de la commission de médiation et le contentieux de l’inexécution des décisions de la commission.

Le contentieux des décisions de la commission découle des voies de recours contentieuses classiques.

Le contentieux de l’inexécution des décisions de la commission sera engendré par le recours contentieux spécial, créé par la loi DALO.

Le contentieux du droit au logement va connaître d’importantes évolutions, qui préciseront le rôle du juge administratif dans la protection du droit au logement.

1.2.1. Le contentieux de l’annulation des décisions de la commission de médiation

Les décisions de la commission n’étant plus de simples avis, le législateur a apporté certaines garanties au demandeur.

La loi DALO ne prévoit pas de recours particulier contre les décisions de la commission de médiation. Mais dans la mesure où il s’agit de décisions administratives, les actes pris par la commission de médiation peuvent être contestés selon les voies de recours de droit commun.

En effet, comme il est indiqué sur l’accusé de réception du recours amiable, en cas de rejet, les demandeurs ont le droit de contester la décision de la commission comme celle de toute autorité administrative, devant le juge administratif.

Ainsi, les décisions de la commission peuvent faire l’objet d’un contrôle de la légalité sur le plan interne (telle qu’une erreur manifeste

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b) Le dispositif de sélection des demandes de logement en Ecosse

Le constat actuel de la variabilité du rôle des commissions peut paraître inévitable au vu de la territorialisation du dispositif de sélection des demandes. Afin de mieux cerner le dispositif mis en place par la loi DALO en France, il apparaît éclairant de se tourner vers nos voisins écossais.

En effet, l’Ecosse a mis en œuvre un dispositif d’accès au logement social assez efficace qui s’appuie sur ses 32 Local Authority 96 (l’équivalent de nos intercommunalités) pour sélectionner les demandeurs.

Afin de diminuer la variabilité des situations, l’Ecosse a fait le choix de diminuer la sélection des demandeurs et d’insister sur l’accompagnement individualisé des personnes.

Jusqu’en 2001, le droit au logement en Ecosse était similaire à la loi anglaise, fondée sur les critères de priorité assez sélectifs du Housing Act de 1977. A partir de 1999, la loi de dévolution a permis à l’Ecosse de gagner l’autonomie législative.

Le nouveau gouvernement écossais a alors mis en place un groupe de travail chargé d’élaborer des recommandations en matière de logement pour lutter contre l’homelessness, notion qui recouvre à la fois le mal-logement et le « sans-abrisme ».

Cette « Homelessness Task Force » présidée par le Ministre de la Justice Sociale et composée de 13 membres, issus de l’administration territoriale, centrale et du milieu associatif, a tenu 30 réunions entre août 1999 et janvier 2002. Elle fut à l’origine

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1.1.2. La variabilité du rôle des commissions

La loi du 5 mars 2007 voulait renforcer le droit au logement. Le mécanisme qu’elle a mis en place donne lieu à un renforcement à géométrie variable.

En effet, il semblerait que la loi du 5 mars ait créé un droit au logement « variablement opposable »90, dont l’effectivité varie en fonction des territoires et des personnes concernées.

Cependant, le dispositif est encore trop récent pour tirer des conclusions à partir des constats déjà effectués. Par conséquent, il conviendra d’étudier le dispositif de sélection des demandes mises en place par le seul pays au monde ayant instauré un droit au logement opposable : l’Ecosse.

En effet, l’Ecosse dispose déjà d’une expérience en la matière et pourrait fournir des éléments comparatifs, à même de compléter nos constats sur la situation française.

a) Des situations très variables

∙ En fonction des territoires

Le rapporteur de la mission « Ville et Logement » du Sénat, Philipe Dallier, a reconnu dans son rapport d’évaluation de la loi DALO, le 30 juin 2008 une inégalité de traitement des demandes de logement entre les départements.

-Délai d’attente anormalement long

La commission de médiation étudie les dossiers de demande de logement qui ont déjà fait l’objet d’une demande de logement social. Passé un certain délai, les demandeurs de logement peuvent saisir la commission. Mais ce délai n’est pas uniforme sur tout le territoire national.

L’article 441-1-1

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II. Des garanties pour la mise en œuvre du droit au logement

Face aux obstacles rencontrés pour la mise en œuvre du droit au logement, la loi DALO met en place certaines garanties d’amélioration de l’application du droit au logement.

D’une part, l’article 1^er de la loi du 5 mars 2007 affirme que le droit à un logement décent et indépendant « s ‘exerce par un recours amiable puis, le cas échéant, par un recours contentieux. » La loi DALO introduit des voies de recours, censées garantir l’attribution d’un logement aux personnes en difficulté (1).

D’autre part, elle permet d’identifier un responsable, l’Etat tente ainsi de clarifier une situation où chaque acteur se renvoyait la responsabilité des défaillances dans la mise en œuvre du droit au logement (2).

1. Les voies de recours pour la mise en œuvre du droit au logement

En tant que système de réclamation juridiquement organisé, les voies de recours désignent l’ensemble des procédures destinées à permettre un nouvel examen de la cause. En effet, les recours sont les moyens mis à la disposition d’une personne pour faire redresser une situation. On distingue le recours amiable auprès de l’organisme en question et le recours contentieux, auprès du juge.

Dans le Code de la Sécurité Sociale, la procédure contentieuse est organisée en deux phases : un recours amiable devant une Commission de recours amiable institué au sein du Conseil d’administration de chaque organisme, puis un recours contentieux devant le

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b) Un usage de l’opposabilité, obstacle à la promotion du droit au logement au rang de droit fondamental

∙ Caractéristiques des droits fondamentaux

Dans leur « esquisse d’une théorie des droits fondamentaux », les auteurs de l’ouvrage collectif Droits et Libertés fondamentaux, considèrent les droits fondamentaux comme « la traduction qui résulte de la convergence du libéralisme politique, de la démocratie et de l’Etat de droit. »

Ainsi, les droits fondamentaux constituent-ils « l’impératif que toutes les personnes humaines soient titulaires du droit considéré comme appartenant à la catégorie des droits fondamentaux. »Les droits fondamentaux renvoient à une exigence de solidarité, à la volonté de garantir à toute personne certains biens ou les moyens d’y accéder. Ainsi, les droits fondamentaux expriment la volonté que soient garanties « certaines conditions du développement du genre humain en tant que tel. »

Dans son ouvrage Valeurs de la démocratie, Emmanuel Dockès,professeur de droit à l’université Lyon-II, retient quant à lui, le critèred’égale attribution pour déterminer les droits fondamentaux. Selon lui les droits pouvant être qualifiés de fondamentaux sont ceux qui sont attribués à tous, sur une base égalitaire :

« Il est bien difficile de savoir directement ce qui est ou non d’une grande importance, ce qui est à proprement parler « fondamental », chacun ayant en tête une vision du fondamental différente en fonction de ses convictions propres. Il est en revanche

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2.2.2 Le droit au logement opposable est-il devenu un droit fondamental ?

La définition des droits fondamentaux fait l’objet de grands débats au sein de la doctrine, qui a également beaucoup critiqué leur juridicité avant de l’accepter au moins partiellement

Aujourd’hui, les droits fondamentaux sont considérés comme des droits à protéger et sont sources d’obligations.

En 2002, Marie-Noëlle Lienemann, alors secrétaire d’Etat au Logement estimait qu’il fallait inscrire le droit au logement dans la Constitution afin de lui faire rejoindre la catégorie des droits fondamentaux :

« Reconnaître le droit au logement comme une liberté fondamentale doit pousser toutes les institutions publiques à un devoir d’action et d’efficacité ».

En effet, la fondamentalité du droit au logement apparaissait déjà comme la solution pour renforcer « un droit handicapé ».

En 2007, la même logique s’est appliquée à la notion d’opposabilité, qui semble avoir été mise en place pour combler le gouffre entre la reconnaissance du droit au logement en tant qu’objectif à valeur constitutionnelle et sa consécration en droit fondamental.

Or comme le rappelle Virginie Saint-James, maître de conférence à la faculté de droit de Limoges , « dans la tradition française des droits de l’homme, la proclamation précède l’effectivité (…) Voici un droit que nous n’avons pas réussi à hausser vers la fondamentalité réelle et qui s’impose néanmoins par la force du législateur qui lui attribue un

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2.2 Les conséquences de l’opposabilité sur la portée du droit au logement

Il semblerait que les tenants de l’opposabilité du droit au logement aient attendu un droit universel dont le créancier serait susceptible d’exiger la mise en œuvre par un débiteur clairement identifié.

Mais l’opposabilité consacrée par la loi du 5 mars 2007 correspond-elle à cette attente ? Opère-t-elle un changement dans la nature du droit au logement à même de le renforcer suffisamment pour le rendre effectif ?

Un droit opposable implique en effet un certain degré de contrainte. De plus, la proximité entre la notion d’opposabilité et de droits subjectifs a donné lieu à des interrogations sur la transformation du droit au logement en droit subjectif.

En outre, de nombreux commentateurs de la loi du 5 mars 2007 instaurant le droit au logement opposable ont vu dans l’opposabilité un moyen pour renforcer le droit au logement, permettant sa consécration en droit fondamental.

Considérés comme normes de degré supérieur, les droits fondamentaux apparaissent alors comme la garantie suprême de la protection juridique d’un droit.

Mais le droit au logement opposable devient-il vraiment un droit fondamental ?

2.2.1 Le droit au logement opposable est-il un droit subjectif ?

Considéré comme le droit du sujet, un droit subjectif est le droit pour une personne de faire quelque chose ou d’obtenir quelque chose d’une autre personne. Un droit subjectif peut être défini comme une prérogative individuelle conférée

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2.1.2. A la recherche de l’efficacité de l’action publique

Bien qu’elle ne crée pas d’obligation, la notion d’opposabilité force à reconnaître l’existence d’un droit, et de prendre en compte ses effets.

En instaurant le droit au logement opposable, la loi du 5 mars 2007 a donc cherché à contourner les obstacles à l’effectivité du droit au logement.

a) Le dépassement du simple « objectif »

La notion d’opposabilité contenue dans la loi du 5 mars 2007 a concrétisé l’aspiration à la poursuite des premiers pas de la reconnaissance du droit au logement, effectués par le législateur et par le Conseil Constitutionnel.

En effet, la loi Besson du 31 mai 1990 disposait que « garantir le droit au logement est un objectif pour l’ensemble de la nation ».

Le Conseil constitutionnel, quant à lui, affirmait dans sa décision « Diversité et habitat » en 1995, que « le droit au logement constitue un objectif à valeur constitutionnelle ». Le Conseil Constitutionnel avait alors préféré consacrer un objectif pour parvenir à un but sans créer d’obligations.

En se limitant à la consécration d’un objectif, le Conseil Constitutionnel avait ainsi permis de donner une marge de manœuvre au législateur tout en évitant que les citoyens ne puissent revendiquer leur droit au logement.

Ainsi, la notion d’objectif revêtait une intention, mais n’entraînait pas une obligation de résultat. Le législateur pouvait réaliser cet objectif quand il le voulait et avec les moyens qu’il

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