Droit Public & Etudes Politiques

2. L’opposabilité : une tentative de renforcement du droit au logement

Face aux difficultés rencontrées par « le droit au logement » pour s’imposer dans l’ordre juridique, le législateur a voté la loi du 5 mars 2007 rendant le droit au logement opposable.

« L’encre de la dernière loi est à peine sèche que l’on annonce une huitième », soupire Yves Jegouzo, professeur à l’Université Paris 1 59. Et d’ajouter « on est conduit à se demander si la solution du problème (…) est dans la multiplication des lois ou s’il n’est pas plutôt dans leur application ! » En effet, le domaine du logement fait l’objet d’une activité législative intense, laissant penser que le droit au logement résulte plus de la politique du logement que l’inverse.

Il semblerait que le législateur ait cherché à introduire une logique nouvelle dans la régulation du domaine du logement, en instaurant le droit au logement opposable : « passer d’un droit à des dispositifs à un droit au recours, d’une obligation de moyens à une obligation de résultat. »

En effet, l’opposabilité du droit au logement semble avoir été conçue pour contourner les obstacles à l’effectivité du droit au logement.

Il s’agissait de compenser le manque de juridicité de ce droit en introduisant un mécanisme de justiciabilité, c’est-à-dire la possibilité d’en demander au juge la protection et la garantie.

Mais « l’épithète opposable pourrait-elle donc modifier le droit positif français ? », s’interrogeait Jacques

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b. La jurisprudence française: entre blocages et protection minimale

∙ La jurisprudence constitutionnelle

L’affaire Marzari : une personne handicapée refusait de payer son logement parce qu’il était inadapté à ses besoins. La municipalité

lui avait alors proposé gratuitement un autre logement, qu’un expert avait jugé adapté à son handicap mais dans lequel elle avait refusé d’emménager. Expulsée de son logement, cette personne résidait donc dans un camping-car au prix de sa santé. La Cour EDH a reconnu l’intérêt à agir de cette personne contre le bailleur public.

Le Conseil constitutionnel fut saisi une première fois en 1990 pour apprécier la constitutionnalité de la loi Besson, relative à la mise en œuvre du droit au logement. Dans sa décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990, droit au logement, le Conseil Constitutionnel avait alors usé d’une formule ambiguë tant elle manquait de précision sur la nature et la place du droit au logement : « promouvoir le droit au logement des personnes défavorisées répond à une exigence d’intérêt national ».

Par la suite, en 1995, le Conseil Constitutionnel fut saisi au sujet de la loi relative à la diversité de l’habitat.

Il devait se prononcer sur l’élargissement du champ d’application de la loi Besson de 1990 qui prévoyait que les dépenses obligatoires imposées aux communes pour la construction de logements sociaux puissent désormais être affectées également à la construction de locaux d’hébergements d’urgence pour les

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1.2.2 L’absence d’application du droit au logement par les juges

Définie comme « l’ensemble des arrêts et des jugements qu’ont rendu les Cours et les Tribunaux pour la solution d’une situation juridique donnée », la jurisprudence permet de tracer les contours d’un droit dans l’ordre juridique.

En effet, la jurisprudence s’appuie sur les textes pour en tirer des interprétations éclairantes.

Concernant le droit au logement, elle permet de clarifier le statut de ce droit à la portée limitée, en confirmant son manque de juridicité.

En effet, il semblerait que le manque de force juridique des proclamations du droit au logement n’ait pas permis au juge de protéger le droit au logement.

a) La jurisprudence de la Cour EDH et la lente émergence un régime d’exception en faveur du droit au logement

Bien que la Convention Européenne des Droits de l’Homme n’évoque pas explicitement le droit au logement, certains articles ont permis à la Cour EDH d’en garantir une protection.

En effet, la Cour Européenne des Droits de l’Homme a effectué une interprétation extensive de la Convention EDH, élargissant ainsi son champ d’application, en s’appuyant sur les articles 8, 1, 14, 2 et 3.

Toutefois la Cour EDH a pris parfois des positions ambivalentes voire contradictoires. En effet, elle semble avoir refusé de reconnaître formellement un droit au logement, tout en concevant de nombreuses exceptions.51

∙ Un refus de reconnaître le droit au logement

La décision X. c/ République

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c) Le droit au logement en droit français

∙ Affirmation par le législateur

Le droit au logement est véritablement apparu dans les textes législatifs en France, à partir des années 80. En effet, le contexte de fragilité économique et sociale entraîna de nouvelles aspirations politiques, que rappelle ainsi Françoise Zitouni, maître de Conférences à l’Université Paul Cézanne – Aix-Marseille III:

« Dans les années 80, l’affirmation d’un droit fondamental au logement s’inscrit dans la perspective de la construction d’une démocratie sociale prolongeant la démocratie politique. Le citoyen (…) doit avoir le choix de son mode et de son lieu d’habitation. »

Le droit au logement fut affirmé en France à de nombreuses reprises par le législateur depuis 1982 :

b) Le droit au logement en droit européen et en droit communautaire

Le droit au logement apparaît dans deux grands textes qui se complètent en droit européen : la Convention Européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (Convention EDH), adoptée le 4 novembre 1950 et la Charte sociale Européenne (CSE), signée à Turin le 18 octobre 1961 et révisée le 3 mai 1996.

En droit communautaire, le droit au logement n’apparaît pas explicitement, mais il a été reconnu à plusieurs reprises par les institutions de la Communauté Européenne. La Charte des droits fondamentaux, quant à elle, reconnaît un droit à une aide au logement, garantissant ainsi une protection minimale du droit au logement.

39 BOCCADORO Nathalie, « Vers la reconnaissance d’un droit au logement en droit européen? », Mémoire de DEA de droit communautaire, Université Paris II, Panthéon-Assas, 1996-1997

1.2. Une protection juridique insuffisante

La définition du droit au logement n’est pas un exercice aisé . En effet, ce droit semble exprimer tout à la fois un objectif, un cadre juridique, un instrument programmatique à destination de pouvoirs publics, ainsi qu’ un petit noyau de mesures impératives invocables par les particuliers (notamment celles relatives à la protection des locataires). 36

Les interrogations sur la juridicité du droit au logement en induisent une protection limitée dans l’ordre juridique.

Ainsi, le droit au logement a fait l’objet de proclamation par son inscription dans plusieurs textes internationaux, européens et nationaux, qui peuvent attester de son appartenance à l’ordre juridique. Cependant, les effets juridiques limités de ces textes ne permettent pas aux juges d’en assurer l’application.

1.2.1 Des proclamations symboliques

La plupart des textes internationaux qui reconnaissent un droit au logement n’ont pas été interprétés comme ayant un effet direct 37.

Les textes européens quant à eux, s’ils disposent de mécanismes qui peuvent servir de fondement à des avancées législatives nationales, ne consacrent pas directement la garantie du droit au logement.

35 LAFORE Robert, « Droit au logement et mutations sociales à la recherche des concepts »,Vie sociale, n°5-6, 1993

36 BOCCADORO Nathalie, « le droit au logement : un droit fondamental? », Environnement et renouveau des droits de l’homme-Actes du colloque de Boulogne sur mer du 20-21

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b) Une mise en œuvre complexe du droit au logement

La mise en œuvre du droit au logement est rendue difficile par l’organisation des dispositifs actuels.

En effet, la complexité des niveaux d’interventions de la puissance publique en France33 s’ajoute à la multiplication des statuts d’occupation du logement et des dispositifs d’accompagnements.

En effet, afin d’assurer une mise en œuvre du droit au logement au plus près des réalités locales, un mouvement de territorialisation de la politique du logement a accompagné la décentralisation, amorcée dans les années 80. Le législateur a donc pris différentes dispositions pour définir les compétences entre les différents acteurs du logement et les niveaux d’interventions le plus pertinents. 34

Cependant, bien que cette réorganisation progressive de l’intervention ait été mise en place dans un souci d’efficacité, elle semble avoir entraîné une dispersion de prérogatives, affaiblissant le caractère contraignant d’un droit au logement universel.

En effet, la territorialisation de la politique de logement pose le problème du risque de segmentation de l’action publique et de l’autonomisation des acteurs qui mettent chacun en œuvre leurs stratégies propres, en fonction de leurs moyens, de leurs compétences et de leurs volontés politiques.

En outre, ce mouvement de territorialisation des politiques du logement a entraîné un manque de lisibilité sur les responsabilités et les garants de l’accès au logement, faisant du droit au logement

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1.1.2 …Au droit au logement

À partir des années 80-90, le droit au logement s’est principalement construit sur des dispositifs d’aides pour les personnes défavorisées.

Cependant, il semblerait que l’élaboration du droit au logement comme un droit à l’aide ait participé à sa fragilisation en tant que droit.

Par ailleurs, dans le contexte de décentralisation des compétences de l’Etat, le législateur a procédé à une réorganisation profonde de la répartition des compétences en matière de logement. Participant à l’affaiblissement du caractère général de la loi, la territorialisation des politiques de l’habitat semble avoir également contribué à réduire le droit au logement à un instrument de politique publique.

a) L’élaboration du droit au logement comme « un droit à l’aide »

∙ Des dispositifs législatifs pour l’accès au logement

Face à l’augmentation de l’exclusion liée aux difficultés économiques et sociales, le statut du locataire, jusqu’alors pilier principal du droit au logement, devint de moins en moins accessible.

En effet, les lois Quillot et Mermaz avaient affirmé le droit au logement mais celui- ci s’inscrivait uniquement dans une volonté de rééquilibrage des relations propriétaires- locataires. Il s’agissait donc d’un droit fondamental du locataire mais pas encore d’un droit au logement pour tous.

Le législateur compris que le droit au logement n’avait aucune réalité pour les personnes ou les familles qui ne pouvaient accéder à

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b) L’émergence d’une intervention publique planificatrice

∙ L’époque des grandes mobilisations sociales

La population subit la pénurie de logement et les conditions de vie se dégradèrent, donnant lieu à d’importantes mobilisations dans la population.

Appliquant le slogan « légal si l’ont peut, illégal si l’on doit », le mouvement des squatteurs organise l’occupation de logements vides et réclame l’application de l’ordonnance du 11 octobre 1945 relative à la réquisition des locaux vacants.

En cinq ans, 5 000 familles furent ainsi relogées. Ces occupations s’accompagnaient d’une campagne dans la presse, et d’actions de sensibilisation de l’opinion publique à la question de la crise du logement. Elles entraînèrent également plusieurs procès, où s’opposèrent le droit de propriété et l’argument de nécessité. Certains auteurs considèrent d’ailleurs que l’émergence du droit au logement fut le résultat de cette « bataille des squatteurs », qui 21 témoignait d’une « opposabilité politique ».

En effet, la jurisprudence reconnut un état de nécessité, accordant l’impunité suite à l’infraction commise par les squatteurs, dans certaines conditions. 22

21 DURIEZ Bruno et CHAUVIERE Michel, La bataille des squatters et l’invention du droit au logement, 1945-1955, les Cahiers du Groupement pour la Recherche sur les Mouvements Familiaux, 1992, n°7

22 HESSE Philippe-Jean, « Un droit fondamental vieux de 3000 ans : l’état de nécessité, jalons pour une histoire de

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I. Un pas vers la reconnaissance d’un droit fragile

« Le droit au logement est en toute chose un droit handicapé », selon Virgine Saint- James, maître de conférences à la faculté de Droit de Limoges10. Ainsi qualifié, le droit au logement apparaît comme diminué. En effet, la définition du terme « handicap » renvoie à la notion de « désavantage, d’infériorité que l’on doit supporter. » 11

Malgré l’ampleur de sa tâche, le droit au logement est une notion fragile en droit, parfois même considéré comme le symbole de l’impuissance des droits économiques et sociaux.

En effet, dans la classification traditionnelle des droits, la distinction est établie entre les droits civils et politiques dits de « première génération » et les droits sociaux et économiques dits « de la seconde génération »: les droit-créances, impliqueraient une intervention de l’Etat par opposition aux droits-libertés qui protègeraient de l’action de l’Etat. 12

Ainsi la méfiance, vis-à-vis des droits économiques, sociaux et culturels vient du fait qu’ils nécessitent un renforcement de l’intervention de l’Etat : au pire, on les considère comme trop dangereux pour la démocratie ou trop coûteux, au mieux on ne leur accorde qu’un caractère programmatique.

Appartenant à la catégorie des droits économiques et sociaux, le droit au logement fait partie de ces droits dont les effets juridiques peinent à se faire ressentir et dont le statut dans l’ordre juridique est toujours source de controverses.

Le

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