Management & Stratégie

III. Une nécessaire prudence dans le recours à l’outil

1) Avant chaque AP, évaluer les marges de manœuvre

Le principal risque de la gestion en autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP est la déconnexion progressive entre le montant total des AP voté, et le montant total maximum de CP inscrit au BP.

En effet, l’échelonnement de vote d’AP sur les exercices successifs peut conduire, à terme, à la constitution d’un stock d’AP auquel les CP de chaque exercice ne peuvent plus faire face.

La collectivité doit donc veiller au rapport entre le stock d’AP et le montant des CP annuels. Ce rapport constitue le taux de couverture des AP en nombre d’années en CP.

Le calcul de ce ratio vise à assurer une capacité d’anticipation suffisante de la collectivité pour assumer l’intégralité des AP sur le mandat.

L’échelonnement du montant total des CP est sans cesse amené à évoluer, du fait du vote de nouvelles AP induisant de nouveaux CP, du fait des modifications de l’échelonnement de certains CP (parce qu’une opération a pris du retard, parce qu’une autre doit être accélérée)… Il s’agit donc d’évaluer avec précision le besoin annuel de CP.

Ce besoin annuel de CP doit être comparé avec la capacité maximum de paiement120. Si le besoin annuel de CP vient à dépasser la capacité maximum de paiement annuelle, la collectivité sera contrainte de réduire son besoin en CP en lissant dans le temps les inscriptions d’AP nouvelles. Elle peut également envisager

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II. Les autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP un atout pour la visibilité de l’action

1) Une amélioration du taux de réalisation

Les autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP sont un moyen idéal pour améliorer les taux de réalisation. Grâce aux AP, il n’est plus nécessaire d’inscrire dans un seul et même budget la totalité du coût d’un projet qui sera réalisé sur plusieurs années. Désormais, seuls les crédits dont on prévoit la consommation pendant l’exercice seront inscrits au BP. Il n’est donc plus nécessaire d’avoir recours à une hausse brutale de la fiscalité pour finalement ne réaliser qu’une faible partie des projets.

2) Un rapprochement entre budget et compte administratif

L’amélioration des taux de réalisation ont pour conséquence un rapprochement entre le BP et le compte administratif. En anticipant uniquement ce qui sera consommé pendant l’exercice, le BP se rapproche forcément du compte administratif. Le BP constitue en quelque sorte « une pré-maquette du compte administratif »119.

3) Une disparition des reports

En inscrivant uniquement les crédits dont on a réellement besoin pendant l’année, les documents budgétaires n’ont plus de raison d’être encombrés par des reports de crédits non consommés, ou par d’importants reports d’emprunts visant à assurer l’équilibre du BP, et qui suscitent l’interrogation de l’opposition et des prêteurs. Cela participe à la clarification des comptes, à leur meilleure

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Adaptation du droit budgétaire aux soucis de pluriannualité

Chapitre 2 – La gestion en AP-CP, garantie d’une régulation des dépenses de qualité

La gestion financière locale est marquée par le principe très ancien de l’annualité budgétaire, légitimé par le souci de contrôle démocratique de la gestion publique : les autorisations de dépenses et recettes sont décidées chaque année pour une année113. De ce principe découle l’impossibilité d’utiliser par anticipation au cours d’une année, les crédits ouverts au titre de l’année suivante. De même, l’utilisation de crédits de l’exercice antérieur au cours de l’exercice suivant est-il proscrit.

Toujours selon ce principe, l’engagement comptable et juridique des dépenses, qui est obligatoire, doit être annuel (les anticipations de ce qui devra être payé se conçoivent que dans un cadre annuel).

Or, la réalisation d’un équipement s’étale sur de nombreuses années. Le principe de l’annualité conduit les collectivités à inscrire l’intégralité du coût prévisionnel d’un investissement au même budget. La capacité d’engagement annuelle de l’investissement est alors énorme. Bien entendu, seule une partie de ces crédits est consommée pendant l’année. Les crédits engagés qui n’ont pas été mandatés sont alors reportés d’une année sur l’autre, jusqu’à ce que l’équipement soit réalisé.

Cette gestion présente des inconvénients que les autorisations de programmes et crédits de paiement AP-CP entendent dépasser.

I. Une adaptation récente du droit budgétaire aux

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Voici quelques atouts de l’inventaire, quand il est exploité comme un outil stratégique. L’inventaire permet de :

1) Régulariser certaines situations par la connaissance du statut juridique des biens, et des utilisateurs

La connaissance de chaque bien permet d’abord d’éclaircir la situation juridique de chacun d’eux. L’enchevêtrement des compétences et l’insuffisance du suivi des accords (parfois implicites) entre collectivités sur les mises à disposition de biens, ont conduit à des situations où l’on finit par ignorer le statut juridique du bien, voire même par avoir des doutes sur le réel propriétaire. L’inventaire a donc pour mérite d’éclaircir la situation juridique des biens, et donc les droits et responsabilités de la collectivité sur ces biens. L’inventaire donne la matière des analyses juridiques (cf. partie 2 chapitre 2).

L’inventaire est le moyen d’avoir une vision exhaustive de l’ensemble des utilisateurs des biens de la collectivité. Les études techniques et fonctionnelles (cf. partie 2 chapitre 1) doivent se référer à l’inventaire, pour être sûr de n’omettre aucun équipement. Mais surtout, l’inventaire permet de déceler les éventuels occupants sans titre du domaine public et d’engager une réflexion sur les ressources perçues des redevances d’occupation du domaine public. C’est alors l’occasion se s’interroger sur la fiabilité des procédures de gestion locative et d’affectation des biens.

C’est ce qu’a

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Gestion du patrimoine, préalable au choix d’investissement

Chapitre 4 – La recherche d’une gestion optimisée du patrimoine, un préalable aux choix d’investissements

L’ensemble des analyses évoquées portent sur les projets d’investissement. Mais elles peuvent, et doivent également porter sur les actifs existants qui sont la propriété de la collectivité. La connaissance de données techniques, économiques, financières, juridiques sur le patrimoine de la collectivité, permettent de décider d’actions de valorisation des ouvrages.

Cette valorisation peut permettre de répondre à certains besoins de la population en évitant de nouveaux investissements. Elle est aussi un moyen d’accroître les ressources ou de diminuer les charges de certains équipements. L’optimisation du patrimoine recherche ainsi la rentabilité sociale et économique de l’existant.

La bonne connaissance de l’état du patrimoine doit donc précéder toute décision d’investissement. Il s’agit d’éviter les investissements précipités, qui, rappelons le, engagent des dépenses souvent très lourdes et sur le long terme.

Pour engager des actions de valorisation, les informations sur le patrimoine doivent être regroupées. C’est le but de l’inventaire.

Par les informations qu’il peut contenir, un inventaire interroge sur l’utilité des biens possédés, sur la pertinence de leur affectation, sur leur état physique, sur leur capacité à dégager des ressources, sur les raisons de leur coût, sur leur modalité de gestion …

L’inventaire est le moyen pour les responsable des

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III. L’externalisation par le recours à des biens privés

L’analyse économique peut avoir convaincu les élus de l’intérêt de développer certains services en se déchargeant entièrement des contraintes liées à la propriété des équipements accueillant ces services. La détention du patrimoine a en effet un coût (entretien, maintenance, assurance,…) qu’il peut être intéressant d’éviter.

L’externalisation ne pose pas de difficulté pour les biens du domaine privé. En revanche, le droit de la domanialité pose l’obligation d’appartenance à la personne publique des biens indispensables au fonctionnement des services publics (c’est-à-dire des biens qui font l’objet d’un aménagement indispensable pour l’exécution des missions de service public). Pour ces biens là, deux exceptions peuvent être évoquées : le BEA et le crédit-bail.

1) La location ordinaire de droit privé pour les biens du domaine privé

Un immeuble qui ne comporte pas d’aménagement indispensable au fonctionnement d’un service public peut donc être loué par la collectivité, comme le ferait un particulier, selon les règles du droit civil et commercial. Sont alors concernés l’ensemble des biens du domaine privé de l’administration.

L’ordonnance du 21 avril 2006 restreint davantage le champ de la domanialité publique en sortant du domaine public les immeubles à usage de bureaux des personnes publiques (art. L2211-1 du CGPPP). Dès lors que ces immeubles ne relèvent plus du domaine public, ils deviennent

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L’investissement et l’approche juridique

Chapitre 3 : Le choix du montage juridique

Pour réaliser leurs investissements, les collectivités doivent réfléchir au montage juridique qui sera utilisé. Une très large palette d’outils juridiques existe, qui tend à se moderniser. Celle-ci est le moyen d’optimiser la gestion des biens publics (mise en valeur des biens, réduction des charges d’exploitation…).

L’approche juridique invite à anticiper aussi bien le mode de conception, de réalisation que d’exploitation des ouvrages. A cet égard, un même investissement peut faire appel à plusieurs outils juridiques (pour sa conception, sa réalisation et son exploitation). En s’intéressant aux aspects économiques, sociaux et politiques des différents montages, l’analyse juridique revêt en fait une dimension pluridisciplinaire.

Avant de choisir l’instrument juridique qui permettra de gérer l’investissement, les décideurs doivent avoir une connaissance objective des différents outils existants, en étant conscient des avantages et inconvénients de chacun d’eux, et de leurs impacts sur l’efficacité et l’efficience de la gestion de la collectivité.

Une collectivité peut gérer seule son investissement en assumant la maîtrise d’ouvrage intégralement et en l’exploitant par ses propres moyens en régie. Elle en assume alors intégralement la responsabilité. Mais la pression financière et la diversité des compétences que nécessitent certains projets poussent les collectivités à rechercher des partenaires. Ces partenaires peuvent être d’autres

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L’évaluation économique et financière des investissements

Chapitre 2 – L’évaluation économique et financière des investissements

Cette partie n’a pas vocation à entrer dans le détail de la technicité des outils de l’analyse économique. La littérature qui aborde les instruments économétriques d’analyse de l’investissement est suffisamment abondante. Nous cherchons ici à savoir dans quelle mesure l’analyse économique peut participer à la stratégie de l’investissement, et contribuer ainsi à la performance de l’investissement.

L’évaluation économique de l’investissement est peu développée dans le secteur public local par rapport aux entreprises. Non pas parce que les agents territoriaux n’ont pas les compétences nécessaires, mais parce que le cadre budgétaire basé sur le principe de l’annualité n’incite pas les collectivités à projeter dans l’avenir les impacts des investissements.

Les collectivités ont parfois du mal à prendre en compte l’intégralité des dépenses futures générées par un projet. De plus, si la gestion pluriannuelle de l’investissement tend à se développer, celle-ci omet souvent la prise en compte des futures charges de fonctionnement.

Dans l’entreprise, les méthodes d’analyse ont pour finalité de déceler les investissements qui permettront de maximiser la rentabilité de l’organisation, de plus en plus souvent à court terme. Si le souci de rentabilité n’apparaît pas comme une préoccupation essentielle du secteur public, le calcul économique d’un investissement public est primordial.

« Le calcul

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II. Anticiper les travaux nécessaires par le suivi technique et fonctionnel de l’existant

1) Les raisons du suivi de l’état physique de l’existant

La recherche d’adéquation entre le besoin et la qualité technique et fonctionnelle ne se pose pas qu’au moment de la conception de l’ouvrage. Tout au long de leur vie, les actifs subissent un certain degré d’érosion, qui varie en fonction du temps, des aspects techniques et des modalités d’utilisation du bien. La vétusté des biens nécessite des investissements pour conserver ou accroître la qualité du bien et pour maintenir ou augmenter sa durée de vie.

Les travaux en cours de vie d’un bien peuvent également répondre à des impératifs de réhabilitation, d’aménagement, d’extension ou de mise aux normes, pour répondre au mieux aux attentes des utilisateurs.

Une collectivité est sans cesse confrontée à des questions de normes techniques. Aucun bien et équipement n’y échappent. Ces normes ne cessent de croître et de se préciser. Les motifs justifiant cet encadrement sont le plus souvent la sécurité et la santé publique (comme les récentes obligations liées à la méthode HACCP).

Ces dernières années, c’est aussi dans le domaine de l’accessibilité des personnes à mobilité réduite56 et de la protection de l’environnement57 que les normes se sont le plus développées, notamment sous l’influence du droit communautaire.

Un rapport de l’inspection générale de l’administration de 200058 regrette « l’absence de méthode

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