Management & Stratégie

Les analyses d’objectivation des choix d’investissement

Partie 2

Les analyses d’objectivation des choix d’investissement

Après avoir déterminé sa stratégie, segmenté ses objectifs et moyens en politiques publiques, et estimé sa capacité financière d’investissement annuelle pour les années à venir, la collectivité va mettre en œuvre la réalisation des investissements tout au long du mandat.

Les possibilités de réalisation n’étant pas illimitées, il convient de sélectionner les projets, de les hiérarchiser. Cette partie est consacrée aux outils qui permettent cette hiérarchisation selon des critères neutres, objectifs. Comme le souligne Philippe Lorino, quelque soit l’organisation, « un investissement ne peut être évalué et géré qu’à la lumière de sa contribution aux objectifs stratégique ». Il s’agit d’élaborer une véritable stratégie d’investissement cohérente, condition de la performance des réalisations.

L’enjeu est immense : un investissement va apporter une réponse aux besoins et va mobiliser des ressources sur du long terme. Les choix d’aujourd’hui produiront leurs effets financiers sur de nombreuses années.

Les critères à prendre en considération sont nombreux et variés. Aucun ne doit être omis, parce qu’ils contribuent tous à la détermination des choix politiques en évitant les décisions précipitées ou intuitives. Ces critères recherchent l’efficacité et l’efficience des investissements :

• ∙ Comment atteindre les objectifs de satisfactions des besoins préalablement fixés ?
• ∙ Comment les atteindre au

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III. Le débat sur l’arbitrage épargne / emprunt pour financer les investissements

Les deux principales sources de l’investissement sont donc l’emprunt et l’autofinancement. La question de l’arbitrage entre ces deux ressources se pose alors.

Le recours à l’emprunt résulte de la nécessité d’étaler dans le temps le paiement d’un équipement dont la charge financière est lourde, en faisant supporter progressivement le coût aux contribuables et aux utilisateurs. C’est une manière de répartir la charge de l’investissement sur la durée d’utilisation de l’équipement.

Il n’est pas rare de voire des collectivités se constituer une épargne pour financer des projets à venir au lieu d’avoir recours à l’emprunt. Pour plusieurs raisons, ce choix est rarement judicieux.

En reportant ultérieurement la réalisation d’un investissement le temps de se constituer une épargne, on prend le risque de faire payer le contribuable d’aujourd’hui pour un équipement qui n’existe pas encore. Il y a absence d’équité entre le contribuable actuel qui finance, et le contribuable future qui utilisera le bien sans participer à son financement. Le manque d’équité sera assuré si les flux de population sur le territoire sont importants.

La constitution d’une épargne préalable est encore moins pertinente lorsqu’en même temps la collectivité doit rembourser d’anciens prêts. Une telle situation nécessiterait de justifier auprès du contribuable que celui-ci doive financer à la fois les

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b) L’analyse des ratios

L’analyse financière distingue classiquement les ratios de structures (qui comparent des agrégats financiers entre eux) des ratios par habitants (rapport entre un agrégat financier et la population de la collectivité). Si certains auteurs, en étant incités par le droit financier public local48, proposent de se prémunir d’un très grand nombre de ratios pour mesurer la faisabilité financière des investissements, d’autres, comme Michel Klopfer, proposent d’évaluer la santé financière d’une collectivité par le seul ratio de capacité de désendettement.

Trois ratios semblent être pertinents pour évaluer l’aptitude de la collectivité à assumer le financement des investissements.

∙∙∙ Le taux d’épargne brute = épargne brute (RRF-DRF) / RRF

Suivre le taux d’épargne est important, parce que l’épargne brute est la ressource qui permet de financer de manière saine et pérenne les investissements et le désendettement. Depuis une dizaine d’année, le taux d’épargne brute moyen diminue sensiblement. Alors qu’il atteignait plus de 27% au début des années 90, il s’élève à 21% en 2005 (passant environ de 7 à 6 milliard d’euros)

∙∙∙ Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal = produit fiscal des 4 taxes perçues /potentiel fiscal (bases fiscales de la collectivité * taux d’imposition nationaux)

Si le ratio est inférieur à 1, cela signifie que la collectivité dispose de marges de manœuvre sur son potentiel fiscal, l’augmentation de la

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Les principes régissant la section d’investissement et stratégie financière

Chapitre 3 – La stratégie financière, pierre angulaire de la réussite des investissements

L’analyse des grands équilibres financiers peut être partie prenante à la stratégie générale. Elle vise à anticiper l’évolution des ressources et des dépenses futures de la collectivité. Elle consiste à rechercher les moyens financiers de pour mettre en œuvre les choix politiques sur le moyen terme, et à alerter les décideurs sur la possibilité d’assumer financièrement les choix politiques. Ainsi, elle conditionne les orientations stratégiques tout en contribuant à sa mise en œuvre.

Le budget, souvent considéré comme le document financier central, se présente à la fois comme un outil de conception des choix stratégiques (en étant un document prévisionnel qui conditionne les orientations politiques) et comme un instrument de planification opérationnelle (dans la mesure où il est le document qui autorise les dépenses et prélèvements visant à mettre en œuvre les actions politiques).

Le budget est cependant soumis au principe traditionnel de l’annualité (il est voté chaque année pour une seule année). Parce qu’elle a l’ambition d’accompagner la stratégie, l’analyse financière dépasse le cadre annuel, et porte souvent sur la durée du mandat.

L’analyse financière recouvre des domaines assez vastes et peut faire appel à des méthodologies diverses. Nous la rattacherons donc au cœur de notre sujet qui est l’investissement. L’objectif ici sera de démontrer que l’analyse financière constitue un

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La segmentation stratégique par le budget

II. La segmentation stratégique par le budget

La démultiplication de la stratégie en politiques publiques conduit de plus en plus souvent à baser la segmentation sur le budget. On pourrait tout à fait penser que les nomenclatures fonctionnelles prévues par les instructions budgétaires et comptables puissent constituer le socle même de la segmentation stratégique.

Mais la structure fonctionnelle présente de nombreux inconvénients. Elle ne laisse pas suffisamment de liberté aux collectivités dans la ventilation de leurs actions. Elle se présente comme un cadre rigide, identique pour toutes les collectivités relevant d’une même catégorie, et donc, qui ne prend pas en considération les caractéristiques propres à chaque collectivité.

Ce sont les contraintes financières qui ont poussé les collectivités à moderniser leur gestion via la structure de leur budget. Les refontes budgétaires initiées vers le début des années 2000 se présentent à travers des structures en programmes et opérations, où les programmes correspondent aux grandes missions de service public, déclinées en opérations, c’est-à-dire en actions menées par la collectivité. La loi organique sur les lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) 34 applique la même logique au budget de l’Etat. Elle tend à s’imposer comme une véritable modèle de modernisation budgétaire.

Le nouveau cadre budgétaire de l’Etat, vise en effet à :

1. 1. Améliorer la visibilité de l’action publique
2. 2. Responsabiliser les gestionnaires (les ministères)

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2) Le processus de segmentation

a) La prise en compte de l’existant interne

L’élaboration de la segmentation stratégique peut s’opérer selon deux méthodes, souvent complémentaires.

La démarche « top down » consiste en une refonte de la stratégie suite à une nouvelle réflexion sur les enjeux du projet de territoire. Elle intervient par exemple lors d’un changement de majorité politique, laquelle impose de nouvelles priorités. Elle peut intervenir suite à une réaction face à une évolution du contexte externe de la collectivité (nouveaux transferts de compétences, inflexion de la croissance…peuvent conduire à redéfinir une stratégie et mettre à plat les politiques publiques). Ce type de démarche part de la hiérarchie, et repose sur la conception de la stratégie présente à l’esprit des dirigeants.

La démarche « bottom up » consiste en une formulation de la segmentation stratégique à partir des actions existantes. Elle peut intervenir en réponse à une évolution interne : difficultés financières, nouvelles méthodes de management. Cette dernière cause est la plus fréquente pour expliquer les formulations stratégiques des collectivités.

Les deux méthodes sont souvent panachées. Quelque soit la démarche choisie, l’élaboration de la segmentation stratégique doit s’inscrire dans un processus prédéterminé, claire, transparent. Elle doit se faire en prenant en considération l’ensemble des acteurs internes de la collectivité : élus, cadres dirigeants, cadres intermédiaires,

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III. Pour une appropriation des méthodes de l’analyse stratégique

1) Les démarches de l’entreprise

De nombreux modèles proposent des méthodes d’analyse stratégique dans entreprise. Le plus connu d’entre eux est certainement le « modèle SWOT » (strenghts/weakness, opportunities/threats) qui confronte une analyse externe sur les opportunités et menaces de l’environnement, à une analyse interne sur les forces et faiblesses de l’entreprise17.

L’analyse externe permet de dégager des « facteurs clés de succès » (FCS), qui sont les éléments stratégiques que l’entreprise doit maîtriser pour être compétitive dans une activité donnée (ex : maîtrise des coûts, innovation technologique, développement marketing…). L’instabilité de l’environnement conduit souvent à la redéfinition des FCS que les évolutions ont rendus obsolètes18. L’analyse externe suppose une étude globale de l’environnement (sur les facteurs économiques, démographiques, sociologiques, juridiques, politiques, technologiques…) et une approche plus sectorielle qui se focalise sur les concurrents et partenaires de l’entreprise19.

L’analyse interne vise à connaître les capacités de l’entreprise. De nombreux auteurs ont avancé des méthodologies, qui se rapportent à leur conception de la performance de l’organisation (on retrouve alors les grands modèles des ressources, de la satisfaction des acteurs, des processus et des objectifs rationnels). L’objectif est de dégager des avantages concurrentiels (en combinant

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II. La justification du recours à une démarche stratégique dans les collectivités

De prime abord, il semble difficile de saisir la raison pour laquelle le secteur public adopterait une démarche stratégique à l’instar de l’entreprise. Certes, collectivités et entreprises recherchent à satisfaire une demande, géographiquement et temporellement. Mais si l’entreprise recourt à l’analyse stratégique, c’est parce qu’elle évolue dans un environnement concurrentiel, fluctuant, où sa pérennité n’est pas assurée (la durée de vie moyenne d’une entreprise en France est de 5 ans), et où tout est tourné vers le souci de rentabilité.

Alors pourquoi chercher à introduire des démarches d’analyse stratégique dans des organisations qui, à l’opposé de l’entreprise, se caractérisent par :

• ∙ une situation de monopole sur leur territoire,
• ∙ des actions dictées par les lois règlements,
• ∙ une solvabilité perpétuelle (sans possibilité de faire faillite),
• ∙ un environnement stable
• ∙ l’absence de souci de rentabilité

Ces caractéristiques ne sont que des à priori de plus en plus éloignés de la réalité subie par les collectivités.

1) Un milieu concurrentiel

Certes, la concurrence subie par les collectivités n’est pas de la même nature que celle de l’entreprise. L’enjeu pour une collectivité n’est pas sa survie. Elle n’encourt pas la disparition de la carte administrative. La concurrence à laquelle elle est confrontée se situe à deux niveaux

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Les origines du concept de stratégie

Partie 1  – A l’ origine de l’investissement, une vision stratégique des missions de la collectivité

Une décision d’investissement ne tombe jamais du ciel. Elle résulte d’un projet politique, qui découle lui-même d’une vision à moyen et long terme du devenir du territoire.

Le projet de territoire déterminer les grands objectifs qui orienteront les actions de la collectivité sur de nombreuses années. Pour atteindre ces objectifs, il convient de définir les ressources qui seront nécessaires (humaines, techniques et financières). Ces choix d’objectifs et de moyens constituent ce que l’on appelle dans le monde des organisations, la stratégie.

Par la stratégie adoptée, les décideurs déterminent les axes de positionnement des activités de la collectivité, qui consisteront à répondre aux attentes des administrés. Ce travail de positionnement suppose une connaissance la plus exacte possible du contexte dans lequel évolue la collectivité, et des atouts dont elle dispose en interne. Ce diagnostic stratégique sera l’objet du premier chapitre.

Pour mettre en œuvre la stratégie adoptée, celle-ci doit être répartie en différents axes, selon les domaines d’intervention de la collectivité. Ce travail de segmentation tend à définir les contours et le contenu des politiques publiques. Le 2è chapitre nous montrera que la cohérence et les synergies recherchées par la segmentation permettent de définir précisément les actions à mener sur le terrain, les cibles de chaque politique publique, et donc les

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