L’effet des lois sur l’évasion fiscale : une synthèse systématique des recherches évaluatives

Etude sur les amnisties fiscales et lois : forces et limites

4.3 Forces et limites de l’étude sur les amnisties fiscales

Forces de l’étude

La principale force de cette étude est qu’elle identifie les approches efficaces en se basant sur les données probantes d’une grande validité (Sherman, 1997).

La synthèse a aussi permis de rassembler une quantité appréciable d’information sur l’évaluation de programmes et des lois fiscales, dont pourront bénéficier les études et programmes de prévention conduits ultérieurement.

Ainsi, elle va au-delà de simplement démontrer ce qui fonctionne ou non en termes de pratiques fiscales, car elle identifie les principes théoriques qui devraient servir de base aux programmes de prévention et remet en question certaines croyances populaires notamment sur les effets des amnisties.

La synthèse identifie clairement les domaines où la recherche est insuffisante, notamment sur le plan de l’impact des lois conduites individuellement et sur l’implantation de programmes préventifs mixtes.

En effet, les études faites sur les amnisties mentionnent que les programmes ont fait l’objet d’une publicité à plus ou moins grande échelle, que ce soit pour annoncer le programme lui-même, pour informer sur les changements subséquents au programme ou pour sensibiliser les contribuables à la conformité fiscale.

Or, les évaluations ne mesurent pas l’efficacité de ce mécanisme sur les retombées du programme, alors que cet aspect fait l’objet d’analyse théorique dans la littérature consacrée à la prévention de la fraude fiscale.

Il est donc impossible de qualifier l’effet de cette disposition

Limites de l’étude sur les amnisties fiscales

Tel que l’a démontré l’exercice de sélection des études, les devis quasi- expérimentaux respectant les critères de rigueur méthodologique restent peu nombreux.

Le faible nombre d’études retenues et les contextes culturels particuliers dans lesquels elles prennent place limitent la généralisation des résultats et l’identification des dispositions efficaces des réformes (mode de perception des impôts, nombre et fréquence des vérifications, taux d’imposition, etc.).

La possibilité de généraliser les résultats à des pays au contexte politico-économique semblable n’est pas exclue, comme le mentionnent Gorodnichenko et al. (2008) :

« The results of Russia’s reforms are valuable for many other countries.

As we noted above, another 20 or so countries besides Russia have recently introduced flat tax reforms and several other countries are considering the adoption of this reform. […]

The paper offers a general approach to estimating the extent of tax evasion in different countries provided there are available longitudinal household income- expenditure surveys and intermittent tax reforms with significant changes in tax burdens. » (p.5)

De plus, la variété des données et méthodologies utilisées empêche de calculer un effet de taille standardisé. Lipsey et Wilson (2002) indiquent que pour calculer un effet de taille les études doivent être conceptuellement et statistiquement comparables.

Les études de la présente synthèse sont similaires sur le plan des variables étudiées (i.e. les recettes fiscales) et la plupart utilisent des séries chronologiques, mais ne rapportent pas toujours les coefficients et constantes obtenus et la manipulation des données rendrait l’agrégation des résultats hasardeuse.

Enfin, les biais de publication sont une limite inhérente aux méta-analyses et revues systématiques.

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Théorie et implications pour la prévention de l’évasion fiscale

4.2 Théorie, résultats et implications pour la prévention de l’évasion fiscale

La prévention de la criminalité vise à neutraliser les causes directes ou indirectes du crime en agissant sur les circonstances, les opportunités criminelles ou sur les individus à risque de commettre des délits (Clarke, 1983). Les programmes de prévention s’orientent donc selon le type de crime ou le type de délinquant à dissuader.

On distingue la prévention primaire (auprès de la population générale), secondaire (auprès des individus à risque) et tertiaire (auprès des délinquants ou récidivistes).

Ainsi, selon les objectifs visés par les programmes, les stratégies préventives utilisées varient : développement social, réduction des opportunités, responsabilisation. (Cusson & al., 1994)

En ce qui a trait à la criminalité économique, plus précisément la fraude fiscale, le contexte précriminel varie grandement. « Ainsi bon nombre de criminels économiques attendent simplement qu’une belle occasion, soit une opportunité facile et peu risquée, s’offre à eux pour commettre un crime et c’est en cela qu’ils font preuve d’une certaine subtilité » (Bacher, 2005; p.4).

La situation précriminelle est le moment de faire sa déclaration de revenus, mais les sources de fraudes sont variées et une multitude de raisons et motivations peuvent conduire au choix de frauder le fisc.

De plus, l’évasion fiscale contrairement aux autres types de crimes, n’est pas associée à un groupe de population en particulier (Nagin, 1990).Pour être efficaces, les lois fiscales devraient se baser sur une approche mixte, agissant à la fois sur les motivations individuelles, le contexte social et les situations précriminelles.

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Le système d’impôt et la lutte contre l’évasion fiscale

Interprétation des résultats

Cette recherche avait pour but d’améliorer les connaissances sur le potentiel des lois à prévenir l’évasion fiscale et trois objectifs principaux étaient visés au départ :

1. Évaluer l’effet global des lois et programmes fiscaux;
2. Déterminer les caractéristiques des lois efficaces selon leurs principes théoriques sous-jacents;
3. Étudier la relation entre la rigueur méthodologique et les résultats des études évaluatives.

Premièrement, la section 4.1 présente les principaux constats en fonction des objectifs initiaux (objectifs 1 et 3) et des résultats obtenus. Deuxièmement, dans la section 4.2, les théories et principes d’efficacité sont confrontés aux résultats et les implications pour la prévention de l’évasion fiscale sont abordées (objectif 2).

Les résultats de la synthèse systématique permettent ainsi de se positionner par rapport aux modèles conceptuels à adopter lors de l’élaboration de lois. La section 4.3 expose les forces et les limites de l’étude.

4.1 Principaux constats de la synthèse systématique

La revue systématique des recherches évaluatives montre qu’en général les lois répertoriées n’apparaissent pas comme une mesure efficace pour contrer l’évasion fiscale, car sur les 17 mesures de résultats, sept sont neutres et six sont négatifs.

Il est toutefois hâtif de tirer des conclusions à partir de ce constat général sans faire de distinction entre les types de lois. Non seulement ces types de lois ne régulent pas les mêmes conduites et ne se basent pas sur les mêmes mécanismes pénaux, mais les études évaluatives rapportent des effets différents.

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Les lois canadiennes et ses effets sur les comportements fiscaux

3.1.3 Lois

Les deux études retenues sur l’introduction de nouvelles lois évaluent plusieurs mesures introduites au cours d’une certaine période de temps. Das-Gupta, Lahiri et Mookherjee (1995) évaluent l’effet de plusieurs lois implantées entre 1965 et 1993 par le ministère du revenu indien, alors que Serra (2003) s’intéresse à l’impact de mesures implantées durant la décennie 1990, lors de la mise en place d’un gouvernement démocratique.

Les mesures implantées dans les deux études ne partagent pas de caractéristiques communes, mais les combinaisons de lois ont été promulguées dans des conjonctures économiques et politiques dites de transition.

Pour évaluer l’effet des nouvelles lois sur les comportements fiscaux, les deux études utilisent les séries chronologiques des fluctuations d’un index de conformité.

Das-Gupta et al. (1995) ont évalué les effets de plusieurs modifications fiscales apportées entre 1965 et 1993 par le ministère du Revenu de l’Inde. Ils mentionnent que deux réformes ont eu lieu durant cette période, mais mesurent l’impact des différentes lois individuellement18.

Ces modifications incluent : une diminution du taux d’imposition, un abaissement des limites supérieures des échelons de l’impôt sur le revenu, une modification dans les pratiques des enquêteurs pour augmenter le risque d’arrestation et de poursuite (parallèlement à cette dernière modification, le gouvernement a accru la sévérité des sanctions) et cinq programmes d’amnistie (1965-66, 1975-76, 1980-81, 1991-92).

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L’effet du programme d’amnistie canadien et de la réforme fiscale

3.1.2 Réformes

Comme Lopez-Laborda et Rodrigo (2003) évaluent et mesurent de façon distincte l’effet du programme d’amnistie et de la réforme fiscale, cette étude a été considérée à la fois comme une évaluation d’amnistie et comme une évaluation de réforme fiscale.

Deux études évaluent donc l’impact de réformes fiscales, l’une utilise une série chronologique interrompue (Lopez-Laborda & Rodrigo, 2003-2) et l’autre les méthodologies de la régression de différence-en-différence et la régression discontinue (Gorodnichenko & al., 2008). Ces deux études concernent des pays aux conditions sociales, politiques et économiques distinctes : l’Espagne et la Russie.

Cependant, les deux réformes ont été implantées pour résoudre des problèmes de fraude à l’impôt sur le revenu et ont modifié plusieurs composantes des régimes fiscaux en place. Le tableau 6 détaille les principales caractéristiques des réformes et des méthodologiques employées dans les évaluations.

Gorodnichenko et al. (2008) ont estimé les retombées de l’introduction de l’impôt sur le revenu à taux fixe (13%) en Russie en 200115. Pour déterminer l’effet de cette réforme sur l’évasion fiscale, ils utilisent l’écart entre les dépenses et les revenus déclarés par les ménages comme mesure d’évasion16.

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Stratégie d’identification des études – Fraude fiscale au Canada

Méthodologie

Selon plusieurs auteurs, la synthèse systématique représente la méthodologie la plus rigoureuse pour statuer sur l’effet d’interventions, car elle tient compte des différences enttre les populations, les contextes et les méthodologies (Blais & Cusson, 2007; Farrington & Welsh, 2001).

Plusieurs étapes sont requises pour identifier, sélectionner, analyser et synthétiser les résultats fournis par la recherche empirique sur un type d’interventions donné.

Cette section présente d’une part les étapes suivies pour identifier les études et en extraire les données et d’autre part, la règle décisionnelle pour poser un diagnostic d’efficacité. Ces étapes sont celles proposées par Petticrew et Roberts (2006) et par le Center for Review and Dissemination de l’Université de York.

Ainsi, la section 2.1 présente la stratégie d’identification des articles scientifiques en mettant l’emphase sur le choix des sources et les outils de recherche; la section 2.2 rapporte les critères d’éligibilité qui permettent de repérer les études pertinentes parmi celles identifiées au départ;

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La synthèse systématique pour trancher sur l’efficacité des lois

1.4 Problématique : la synthèse systématique pour trancher sur l’efficacité des lois

L’état de la littérature révèle l’absence de consensus quant à l’efficacité des lois à prévenir la fraude fiscale et quant aux mesures à privilégier. Sur le plan théorique, les auteurs ne s’entendent pas sur les effets attendus des lois.

La philosophie et la logique derrière les lois ne semblent pas toujours concorder avec les effets que l’on attend d’elles. Alors que les lois prévoient des peines plus sévères et s’accompagnent d’audits supplémentaires pour dissuader les fraudeurs, l’amnistie repose sur un tout autre principe.

L’amnistie vise à obtenir des revenus qui seraient demeurés cachés sous la menace de sanctions et parfois à ajouter des contribuables sur la liste officielle. Selon certains, les amnisties pourraient produire des effets pervers puisque le contribuable risque d’attendre les amnisties avant de se conformer à la loi.

L’amnistie discréditerait donc la loi. Quant aux réformes et aux lois, les principes sur lesquels elles se basent sont similaires. Il y actuellement un débat sur les perspectives théoriques sous-jacentes à l’élaboration des lois, à savoir si elles doivent être conçues à partir de principes économiques, dissuasifs ou moraux.

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État de connaissances actuelles sur l’efficacité des lois fiscales

1.3 État de connaissances actuelles sur l’efficacité des lois

L’approche économique prédomine dans les recherches évaluant les effets des lois fiscales. Les études mettent principalement en relation le taux de vérification, la probabilité d’être puni, le taux d’imposition et des indicateurs de fraude fiscale comme le revenu déclaré, l’intention de se conformer aux lois et l’augmentation dans les montants réclamés.

Ces études utilisent des données variées telles que celles du Taxpayer Complicance Mesurement Program (TCMP) de l’IRS (Alm, 1999; Hasseldine, 1993) et des mesures issues d’expérimentations (Blackwell, 2002).

Spicer (1986) et Wenzel (2004) rapportent que les sondages et les expérimentations en laboratoire fournissent des preuves empiriques à l’effet que les lois dissuadent l’évasion fiscale. Les études observent une relation inverse entre les taux de vérification, la crainte de sanction et le montant des taxes éludées.

Les vérifications fiscales contribueraient à la dissuasion générale grâce au ripple effect (Tauchen, Witte, & Berron, 1989)10. Les études sur ces propositions sont d’une grande importance pour l’évaluation et la recherche sur l’efficacité des lois fiscales, qu’elles complètent en formulant des recommandations pour l’élaboration des politiques.

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Les amnisties ou programmes de divulgations volontaires

1.2.2 Amnisties

Depuis les 25 dernières années, plusieurs pays ont eu recours à des moyens complémentaires pour remédier aux problèmes d’évasion fiscale, soit les amnisties ou programmes de divulgations volontaires8.

Causes et contexte

Les programmes de divulgations volontaires résultent en partie des pertes générées par la fraude fiscale. Ils sont vus comme des moyens d’aller récupérer des revenus qui ne peuvent pas être prélevés autrement en raison des ressources limitées des gouvernements (Mikesell & Birskyte, 2007).

Dubin, Gratez et Wilde (1992) montrent qu’aux États-Unis, les États mettant sur pied le moins d’amnisties sont ceux où l’IRS est particulièrement actif (taux de vérification plus élevés) et où des activités visant à réduire la non-conformité sont en place, comme le partage d’information avec de tierces parties.

Les vérifications effectuées par l’IRS ont diminué au cours de la décennie 80 et les États s’appuyant uniquement sur ce recours ont utilisé plus d’amnisties que les autres.

Le Fond monétaire international note que les amnisties aux États-Unis ont tendance à être regroupées dans le temps, c’est-à-dire qu’elles viennent par vague (Fond monétaire international, 2006).

Enfin, les amnisties offrent une plus grande flexibilité quant aux stratégies pour faire respecter les lois fiscales et représentent une transition vers un système plus sévère (Banque Mondiale, 2008; Zeckhausser & Leonard, 1986).

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Les types de lois fiscales et leurs principes d’efficacité

1.2 Les types de lois et leurs principes d’efficacité

La présente synthèse systématique s’intéresse aux lois et programmes fiscaux axés sur la fraude à l’impôt, soit les réformes, les programmes de divulgations volontaires et les amendements ou les nouvelles lois sur l’impôt.

Les dispositions de ces mesures s’inspirent des perspectives théoriques du choix rationnel, de l’approche économique et de la dissuasion. Il existe présentement un débat sur les principes devant guider l’instauration des lois et sur leurs effets attendus sur la criminalité.

Qui plus est, les résultats des études évaluatives ne permettent pas jusqu’à présent de trancher sur les mesures les plus efficaces, faute de synthèse systématique.

Le tableau 2 résume les types de lois et les principes d’efficacité liés à leurs dispositions. Chacun des types de loi est ensuite décrit en détail. On présente les facteurs associés à la promulgation de la mesure, son contexte d’application, sa définition, ses principales dispositions et objectifs.

1.2.1 Réformes

Causes et contexte

L’utilisation de réformes fiscales pour contrer les problèmes de fraude s’inscrit dans un contexte particulier. Durant les années 1980, plusieurs pays ont connu des réformes importantes dans leur système de taxation, ce qui en fait la décennie des réformes fiscales selon plusieurs spécialistes (Boskin & McLure, 1990; Pechman, 1988; Sandford, 1993)4.

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La théorie de la dissuasion et la fraude fiscale au Québec

1.1.3 Théorie de la dissuasion

La dissuasion se produit lorsqu’un individu s’abstient de commettre un crime à cause de la crainte du châtiment et de ses conséquences. Dans cette théorie, les auteurs distinguent l’effet préventif spécifique de l’effet préventif général de la peine.

Ainsi, la dissuasion générale est l’effet préventif des sanctions pénales sur les membres d’une population, c’est-à-dire sur les individus qui peuvent être tentés de passer à l’acte, mais qui s’abstiennent de commettre des crimes en étant témoin des peines décernées aux autres.

Il s’agit d’une expérience indirecte avec la punition (Stafford & Warr, 1993). La dissuasion spécifique se produit lorsque ceux qui ont déjà expérimenté la sanction légale renoncent à commettre d’autres actes criminels. Cette expérience avec la punition est plutôt directe (Cusson, 1998).

Afin de produire son effet dissuasif, la sanction doit être suffisamment certaine, proportionnelle en termes d’inconvénients aux torts causés à la victime et appliquée avec célérité, pour que le délinquant associe la peine au crime qu’il a commis (Beccaria, 1965; Cusson, 1998).

La logique dissuasive simple se résume ainsi : la décision est issue du calcul coûts-bénéfice dans une situation où un comportement criminel est envisagé. L’individu perçoit un risque de détection suffisant pour que les désavantages d’une arrestation et d’une sanction surpassent les gains liés au crime (Zimring & Hawkins, 1973).

En matière d’évasion fiscale, la dissuasion repose sur la capacité de l’État à exprimer une menace de sanction crédible aux yeux des contribuables.

La crédibilité de cette menace réside dans l’application systématique et durable d’une réponse aux pratiques frauduleuses.

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