L’absence de sanctions de la CDBF – Paragraphe 2 :
L’instruction d’une affaire par la cour de discipline budgétaire et financière est caractérisée par un fort taux de classement du procureur rendant presque inutile cette juridiction. En effet, le déroulement de l’instruction est suivi par le procureur qui dispose d’un pouvoir de classement, conféré par l’article L 314 – 3 du CJF, qu’il peut réaliser à divers stades de la procédure soit dès la transmission du dossier et cela avant même la désignation d’un rapporteur pour des motifs de fait ou de droit188. Toutefois, si le procureur ne procède pas au classement de l’affaire alors un rapporteur est désigné et dispose de larges pouvoirs d’investigation189, en ce sens qu’il procède à toute enquête sur pièces et sur place ainsi que des auditions. De plus, aucun secret ne peut lui être opposé. Une fois l’enquête effectuée, le dossier est retransmis au procureur qui dispose une nouvelle fois du pouvoir de classer l’affaire selon l’article L.314 -4 al. 5 du CJF.
A la suite du rapport d’instruction, le dossier est susceptible d’être transmis au Procureur de la République si une infraction pénale est présumée 190 (sept affaires ont été portées à la connaissance du juge pénal en 1995) ou à l’autorité disciplinaire en cas de faute
professionnelle191. De plus, lorsque le procureur dispose du dossier, il peut, outre le classement, admettre la consultation du ministre concerné puis soit clos l’affaire ou une audience aura lieu avec la
L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique dans le contrôle de la gestion opéré par les Chambres Régionales des Comptes
Transmission à la CDBF et Histoire de communication des documents
Une éventuelle responsabilité des ordonnateurs – Section II :
Le contrôle de la gestion opéré par les chambres régionales des comptes a une influence en terme de publicité ayant un impact politique par le biais de l’opinion publique mais les ordonnateurs sont responsables devant la cour de discipline budgétaire et financière créée à cet effet. Ainsi, la cour recevra transmission des affaires concernant les ordonnateurs (§ 1.) qu’elle pourra assortir de sanctions éventuelles (§ 2.). Cette étude s’oriente vers la cour de discipline, juridiction spécialisée dans le domaine de la responsabilité des ordonnateurs et n’envisagera pas les suites pénales que peuvent occasionnées le contrôle de la gestion.
Paragraphe 1 : La transmission à la CDBF et l’histoire de communication des documents
A côté de cette responsabilité politique induite par la publicité des rapports d’observations, les ordonnateurs sont responsables des irrégularités de leur gestion notamment lorsqu’elles portent atteinte à la régularité. « L’institution d’une cour de discipline budgétaire et financière répond au souci de ne pas laisser impunies les fautes de gestion des ordonnateurs, alors que les fautes des comptables se trouvent sévèrement sanctionnées à l’occasion du jugement de leurs comptes »177.
Plus particulièrement, la cour de discipline budgétaire et financière, instituée par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948, visait, dans l’esprit du gouvernement Ramadier, à « sanctionner les fautes de gestion
La mise en évidence de la prise de risque des collectivités
L’impact des rapports d’observations et la mise en évidence de la prise de risque des collectivités – Paragraphe 2 :
La mise en évidence de l’impact des travaux des chambres régionales des comptes est un exercice relativement difficile étant donné que les observations sont perçues, par la cour des comptes, comme ayant « la forme de constatations, de rappels de la réglementation, voire de recommandations »165 et n’ayant pas de forces contraignantes. En effet, les rapports d’observations aurait sans doute plus d’impact si la collectivité adressait au juge financier un compte rendu des mesures prises en fonction des irrégularités et des recommandations de la chambre régionale des comptes. Or, sauf à cesser des agissements délictueux ou irréguliers, cette intervention aurait tendance à porter atteinte au principe de l’opportunité des choix de l’ordonnateur, donc cette idée, même si elle tend à offrir un impact plus important aux interventions de la chambre, semble irréalisable de ce fait.
L’examen de la gestion est un contrôle a posteriori dont le rôle est avant tout la prévention des irrégularités et des risques de la collectivité. Toutefois, ce rôle est exercé de fait de par leur seule existence. En effet, « savoir que sa gestion sera un jour éplucher par le juge financier et les irrégularités mises en évidence dans une lettre d’observations ou dans le rapport public de la Cour, voire, pour celles qui relèvent du droit pénal, communiquées aux autorités judiciaires, constitue une puissante
La qualité de la lettre d’observations définitives
Les suites du contrôle de la gestion – Chapitre II :
Section I : Le statut des travaux de la chambre régionale des comptes
Les travaux de la chambre régionale des comptes sont relativement difficile à qualifier en terme de définition juridique (§ 1.) mais ils reçoivent un impact indéniable en terme de publicité notamment (§ 2.).
Paragraphe 1 : La qualité de la lettre d’observations définitives
La lettre d’observations définitives constitue un élément dont la nature juridique apparaît difficile à décrire. Henri Michel Crucis en ébauche un portrait en évoquant : « formulée par une juridiction dans l’exercice d’une compétence qui ne présente pas un caractère juridictionnel, elle n’est pas exactement un rapport financier ou un audit exhaustif, mais est davantage qu’une simple correspondance échangée sous une forme épistolaire classique; de nature technique, elle n’en revêt pas moins une dimension juridique indéniable; privilégiant certes les aspects financiers, elle est bien souvent aussi un audit juridique ou d’organisation; constat de la gestion, le diagnostic s’accompagne le plus souvent d’objections formulées sur un ton variant du léger reproche à la sévère injonction… »152.
La lettre d’observations constitue une sorte d’expertise financière de la situation d’un organisme, permettant de dégager les dysfonctionnements de celui et elle « ne fait que rendre compte des faits de la gestion locale, en vue d’améliorer l’efficacité et la qualité de celle-ci
Les contrôles propres à chaque chambre régionale des comptes
Les contrôles propres à chaque chambre – Paragraphe 2 :
« Les chambres régionales des comptes disposent d’une totale liberté en matière de contrôle de la gestion »137. Ainsi, chaque chambre régionale prévoit une programmation quadriennale de contrôle n’ayant aucun caractère impératif, ni contraignant, adoptée par arrêté du président de la juridiction. Cet encadrement va se traduire par une programmation annuelle de contrôle arrêtée par le président de la juridiction après consultation de l’ensemble des magistrats de la chambre et après avis du ministère public. De plus, en 1997, les chambres ont rendu 16 927 jugements sur les comptes des comptables publics, soit une augmentation de 6 % par rapport à 1992, et émis 1 314 avis budgétaires (+ 5 % par rapport à 1992)et en matière de contrôle de la gestion, elles ont adressé 995 lettres d’observations définitives sur la gestion (+ 22 %par rapport à 1992). En 1999, les observations portant sur la gestion des organismes contrôlés ont donné lieu à 2 514 communications aux ordonnateurs ou autorités administratives, 875 lettres d’observations provisoires et 807 lettres d’observations définitives138. Ainsi, l’accroissement de la charge de travail de la chambre régionale des comptes est une source d’explication de la difficulté de respecter la programmation quadriennale ce qui pousse certains auteurs à l’envisager sur cinq ans139.
Toutefois, selon Pierre VAN HERZELE, le programme annuel ne constitue qu’une référence et non pas une obligation juridique. En
L’autonomie des magistrats et leurs limites en terme d’opportunité
Les caractéristiques du contrôle des chambres régionales des comptes en terme d’autonomie – Section II :
Le contrôle des chambres régionales des comptes est caractérisé par un important pouvoir d’investigation des magistrats ce qui leur confèrent une autonomie relativement large (§ 1.) mais l’autonomie peut aussi être perçue en terme d’indépendance des chambres entre elles du fait que, par principe, aucune procédure n’est commune aux différentes chambres (2.).
Paragraphe 1 : L’autonomie des magistrats et leurs limites en terme d’opportunité
La chambre régionale des comptes est relativement autonome en ce qui concerne le choix des organismes contrôlés. En effet, dans la plupart des cas, la vérification de la gestion verra l’auto saisine de la chambre régionale des comptes.
Tout d’abord, les magistrats disposent d’une certaine indépendance qui résulte de son statut tel que son inamovibilité, des obligations auxquelles il est tenu, de celles qui découlent de sa prestation de serment ainsi que des garanties procédurales.
Les magistrats130 disposent de pouvoirs d’investigation relativement étendus qui leur sont attribués par le code des juridictions financières qui dispose en son article L. 241- 2 : « les magistrats des chambres régionales des comptes disposent, pour l’exercice des contrôles qu’ils effectuent, de l’ensemble des droits et pouvoirs attribués à la Cour des comptes(…) » soit, selon l’article 12 du décret n° 83- 224 du 22 mars 1983 : « les rapporteurs
Les suites de la procédure à la lumière de la loi du 21-12-2001
Les suites de la procédure à la lumière de la loi du 21 décembre 2001 – Paragraphe 2 :
Ainsi, ce rapport rédigé par le magistrat instructeur constitue en quelque sorte la clôture de la phase d’instructions. En effet, il permet de relater le travail réalisé par le magistrat et décline toutes les étapes de la réflexion du conseiller lui permettant d’aboutir à ces conclusions et même les fausses pistes sont décrites dans le rapport. Afin d’éclairer la formation délibérante, le magistrat marque chaque point par une apostille présentant son point de vue et des apostilles « visa » constituent les éléments que le rapporteur juge intéressant d’insérer dans la lettre d’observations définitives. De plus, des mentions peuvent être faites sur la nécessité d’un contrôle d’un organisme associé, mention étant susceptible d’être reprise lors de l’élaboration du programme de travail de la chambre118.
Sur un plan formel, le rapport sera étayé de toutes les pièces que le magistrat a utilisé lors de son analyse. Une fois établi, ce rapport sera déposé sur le bureau du président de section qui le signera. De plus, ce rapport pourra être transmis au ministère public qui pourra intervenir à ce stade de la procédure selon les attributions qui lui sont conférées par l’article 25 du décret du 23 août 1995 et fera part de ses conclusions mais ceci n’est pas une obligation juridique.
Enfin, ce rapport sera inscrit à l’ordre du jour du délibéré de la chambre réunie en formation plénière ou
Le contrôle de la gestion des chambres régionales des comptes
L’efficacité du contrôle de la gestion des chambres régionales des comptes – Partie II :
Chapitre I : La procédure de contrôle des magistrats de la chambre régionale
Section I : La description de la procédure
Les magistrats des chambre régionale des comptes poursuivent une certaine procédure dans le contrôle de la gestion qui leur est propre en ce sens que chaque magistrat adopte sa méthode de travail (§ 1.) mais cette autonomie comporte certaines limites (§ 2.).
Paragraphe 1 : le choix des thèmes de contrôle
Le contrôle de la gestion découle du contrôle juridictionnel de l’examen des comptes. Ainsi, le magistrat instructeur va découvrir la plupart des cas de par ce biais. Rappelons que le champ d’investigation de la chambre régionale des comptes est relativement large111.
En effet, sont susceptibles d’être soumis au contrôle de la gestion, outre les collectivités territoriales et leurs établissements publics selon l’art. L. 211- 8 du CJF, les organismes ayant un lien financier direct ou indirect avec les collectivités notamment les sociétés d’économie mixte locale, les groupements d’intérêt public et les groupements d’intérêt économique ainsi que les associations subventionnées.
De plus, la loi du 6 février 1992 a complété le champ de compétence de la chambre avec la vérification des conventions relatives aux marchés ou aux délégations de service public. Ce sont des critères larges mais ce sera à la chambre et plus précisément au commissaire du gouvernement de montrer que
Le contrôle de la performance financière de la dépense publique
Le contrôle de la performance financière et les indicateurs de résultats – Paragraphe 2 :
Corrélativement à la nécessité de fixer des objectifs pour une amélioration de la gestion publique, la fixation d’indicateurs est inévitable dans l’optique de mesure des actions de politique publique.
Dans le cadre de la RCB, des indicateurs de la performance du système ont été mis en place permettant de mieux connaître l’impact des actions définies. En effet, le budget de programme nécessite pour être performant une réactualisation des données ce qui suppose la mise en place d’indicateurs permettant d’orienter le budget sur la voie de l’efficacité de ses actions. En effet, « le contrôle de l’action dans le cadre des budgets de programmes consiste à surveiller et corriger l’application de ces budgets en se fondant sur une évaluation permanente des coûts et des résultats obtenus et ce par rapport aux objectifs. C’est là qu’intervient une batterie d’indicateurs définis au préalable. »100.
La loi organique du 1er août 2001 prévoit que « les gestionnaires de programme doivent s’engager sur des objectifs et rendre compte chaque année des résultats obtenus101 ». Afin de pouvoir vérifier ultérieurement l’efficacité du programme envisagé par le gestionnaire, une série d’annexes doivent être jointes dans le projet de loi de finances et notamment le projet annuel de performance qui contient, dans un souci de lisibilité et de transparence, les objectifs fixés pour l’année n+1, les résultats
Les incidences des lois de 2001 en terme budgétaire
Les incidences des lois de 2001 en terme budgétaire – Section II :
Les réformes survenues cette année 2001 sont de véritables révolutions engendrant un changement de logique budgétaire au niveau du budget de l’Etat mais aussi au niveau des collectivités avec la nécessité de fixer des objectifs (§ 1.) ce qui a permis avec l’aide d’indicateurs de résultats de mieux connaître l’impact des politiques publiques mises en œuvre avec un contrôle de performance (§ 2.).
Paragraphe 1 : La mise en place des objectifs, une nécessité
La modernisation de la gestion de l’Etat et des collectivités implique une réforme de la structure budgétaire orientée vers une fixation d’objectifs permettant la mesure des résultats atteints et, par ce biais, une meilleure responsabilisation des gestionnaires.
Ainsi, il apparaît intéressant d’analyser la première tentative française de modernisation du budget de l’Etat. Cette expérience de RCB a été inspirée par l’instauration dans les administrations américaines du Planning Programming Budgeting System ou PPBS, méthode proposée par le ministre de la défense, R. Mac Namara, aux fins d’introduire la rentabilité dans les décisions budgétaires et dans l’organisation de l’administration ce qui est synonyme d’une certaine qualité de la gestion et est hérité entièrement de la logique de l’entreprise privée. Cette procédure mise en place dans ce ministère a offert des résultats concluants et consistait, en premier lieu, en la fixation d’objectifs à moyen
La sincérité des dépenses publiques et des évaluations effectuées
Un regard sur la sincérité des dépenses et des évaluations effectuées – Paragraphe 2 :
Le souci de sincérité et transparence des évaluations provient autant des administrations de l’Etat que des collectivités locales.
Au niveau des administrations et des services de l’Etat, « Le conseil constitutionnel a élaboré progressivement une jurisprudence tendant à consacrer le principe de sincérité des lois de finances »80. Ce principe a été évoqué pour la première fois dans la décision du conseil constitutionnel 93-320 DC du 21 Juin 1993 à propos de l’examen de la loi de finances rectificative pour 1993. Dans le même sens, la décision du conseil constitutionnel 94-351 DC du 29 Décembre 1994 a consacré un titre spécifique à la sincérité consacrée aux droits du parlement puisqu’une atteinte à ce principe tend à vicier le jugement que le parlement peut porter sur les comptes.
Ainsi, ce principe de sincérité peut être défini sur un plan comptable comme l’application de bonne foi des règles et procédures en fonction de la connaissance que les responsables doivent avoir de la réalité ce qui implique que la comptabilité donne « des informations adéquates, loyales, claires, précises et complètes ». Ainsi, la sincérité des évaluations est appréciée en fonction de la « bonne foi » de l’ordonnateur et non sur la véracité de ses évaluations. Selon Alain Lambert, « La sincérité implique que les comptes ne cherchent pas à dissimuler des éléments, masquer des faits ou encore évaluer de manière
L’intérêt public de la dépense ou le non gaspillage des crédits
Le point de vue des magistrats instructeurs places auprès des chambres régionales des comptes – Chapitre II :
Section I : Les éléments pris en compte par les magistrats au titre de l’efficacité de la dépense
Lors de l’examen de la gestion d’une collectivité, les magistrats instructeurs veillent à regarder l’utilité publique de la dépense (§ 1) mais aussi regardent si les comptes présentés sont sincères et transparents (§ 2). Cette étude portera sur les collectivités locales mais aussi montrera les transformations affectant les services administratifs de l’Etat, en soulevant que les préoccupations des collectivités sont en fait d’ampleur nationale.
Paragraphe 1 : L’intérêt public de la dépense ou le non gaspillage des crédits
L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique peut signifier un regard sur l’utilité de la dépense publique soit pour son intérêt public communal.
Cette préoccupation de la mesure de l’utilité de la dépense n’est pas récente et a émergé par le biais du calcul économique, principe dégagé par de grands administrateurs de l’Etat soit Colbert, Vauban afin de moderniser le domaine public. Exigence posée par l’influence de la philosophie des lumières et repris avec la révolution industrielle au XIXème siècle, cette optique de gestion optimale perdure60. Dans le même sens, Jules Dupuit61 a réalisé une analyse sur les travaux publics et s’est proposé de mesurer l’utilité d’un objet en fonction du prix que chaque consommateur est prêt
La difficile émergence du contrôle de gestion au niveau local
La difficile émergence du contrôle de gestion au niveau local – Paragraphe 2 :
« Une des voies qui s’ouvre aux communes dans la recherche d’une plus grande efficacité dans leur gestion passe par l’évolution des méthodes de gestion financière et par le développement d’un contrôle de gestion »47. Comme la structure étatique, les collectivités territoriales doivent avoir recours au contrôle de gestion dans leur quête d’efficacité de la dépense publique. En effet, ce contrôle se révèle utile à une collectivité qui désire connaître les coûts, fréquentation de ses équipements, le service rendu… « Le contrôle de gestion est une procédure d’alerte capable de détecter, en temps réel, des dérives et de renseigner sur leur évolution »48.
L’idée de mettre en place le contrôle de gestion dans la collectivité provient d’origines diverses, notamment d’influences extérieures mais, surtout, dans un souci de résoudre des problèmes, d’accroître la communication entre les services ainsi que la volonté de modernisation.
Toutefois, l’inconvénient que l’on retrouve dans les collectivités est la faiblesse de mise en œuvre du dispositif. L’auteur Patrick GIBERT démontre bien ce souci : « La politique que constitue l’instauration ou l’innovation d’un système de contrôle de gestion peut avoir fait l’objet d’une élaboration méthodique et rigoureuse et ne donner cependant que des résultats décevants si sa mise en œuvre est faible »49.
Alain Burlaud50 considère que, pour que le
Contrôle interne de gestion et Administrations publiques françaises
Un contrôle interne de gestion adapté au changement de perspectives des administrations publiques – Section II :
« La conduite d’une entreprise a trop longtemps été considérée comme une aventure dont les risques n’étaient pas toujours ressentis et mesurés pour ceux qui s’y adonnaient »37. Cette citation introduit le développement du contrôle de gestion dans l’entreprise qui a été transposé dans les services administratifs de l’Etat où son développement est imminent (§ 1.) ainsi que dans le cadre territorial où son émergence est relativement difficile (§ 2.). Ce contrôle apparaît comme une nécessité si l’objectif assigné en matière de développement des administrations se traduit en terme de qualité.
Paragraphe 1 : Le contrôle de gestion dans les services administratifs de l’Etat, en chantier
« La finalisation de la gestion des administrations publiques est longtemps passée pour une thérapeutique efficace de la bureaucratie. La direction par objectif a été érigée en modèle de management et proposée aux administrations les plus dynamiques. Le contrôle de gestion séduit les managers-fonctionnaires à la recherche d’un nouveau langage et d’une nouvelle légitimité »38. En effet, la modernisation de l’administration entraîne corrélativement la naissance de ce contrôle et le comité interministériel à la réforme de l’Etat en fait une de ses priorités. L’intérêt de ce projet est la maîtrise du travail des hommes et de leur action pour une plus grande efficacité des travaux
L’évaluation des politiques publiques françaises
L’évaluation des politiques publiques – Paragraphe 2 :
Dans une démarche tendant à introduire la notion d’efficacité dans le secteur public, il apparaît important de voir l’impact des politiques publiques en ce sens.
« L’évaluation s’attache à mieux connaître le coût réel des actions publiques d’une part; elle devrait permettre une meilleure allocation des moyens, d’autre part 32». De plus, la politique publique peut être définie comme un ensemble de décisions et d’activités que des acteurs nationaux ou locaux prennent et réalisent dans le but de résoudre des problèmes collectifs.
Ainsi, il est nécessaire de souligner la corrélation entre cette démarche évaluative et la mesure de la performance publique puisque, pour réaliser cette mesure, l’étude des politiques publiques et de leurs impacts apparaît inévitable. En effet, l’évaluation de cette performance se fonde sur quatre critères que sont l’effectivité, l’efficacité, l’efficience allocative et productive33.
De manière plus générale, l’évaluation peut être définie comme un élément de comparaison des objectifs, de la mise en œuvre et des résultats d’une politique, d’un programme, d’un dispositif, d’un projet, et à formuler un jugement sur celui-ci. Ainsi, les fonctions de l’évaluation consistent essentiellement dans le fait de comprendre et de juger, alors que celles du contrôle, de l’audit et de l’inspection sont principalement de contrôler et de conseiller. Cette distinction entre les termes est nécessaire car cela